Administracyjne postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, więc może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, i nie może być prowadzone z urzędu. Dopiero wniesienie odwołania powoduje, że organ drugiej instancji może prowadzić postępowanie odwoławcze oraz ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę.
Granice orzekania
Organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem i nie może orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ ten nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może i wręcz powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez odwołującego, czy nie, lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego, a w konsekwencji organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. I GSK 300/18). W innym z orzeczeń wskazano też, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, iż organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego, co wynika z art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie.
Podmiot na prawach strony
Nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony, do której to kategorii zaliczyć należy organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu, prokuratora i inne podmioty określone w przepisach szczególnych. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym albo w terminie przywróconym, powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Posiadanie przymiotu bycia stroną danego postępowania administracyjnego ma charakter obiektywny i nie jest w jakikolwiek sposób uzależnione od tego, czy organ administracji uznaje dany podmiot za stronę postępowania, czy takiego uznania podmiotowi odmawia (wyrok NSA z 23 października 2019 r., sygn. II OSK 3019/17).
Czytaj też:
Aby przyjąć dopuszczalność wniesienia odwołania, należy wykazać, że zaskarżone pismo nosi cechy decyzji administracyjnej, gdyż odwołanie służy od decyzji administracyjnej. Jedną z takich cech, niezbędnych dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym, jest ustalenie, iż pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, tj. rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas, gdy przewiduje to przepis prawa, tj. gdy w przepisie prawa istnieje dla organu kompetencja do wydania decyzji, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP powtórzonej w art. 6 kpa (wyrok NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. I OSK 663/17). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku zaskarżenia decyzji w toku instancji – odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych lub odwołanie zawiera braki formalne. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, zaś nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania; pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności (wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1893/18).
Interes prawny
Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji przez wniesienie odwołania. Legitymacja do wniesienia odwołania może być oparta nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale także na przepisach prawa procesowego (wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3438/19).
W przypadku, gdy decyzja zawiera wyodrębnione samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym; dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3015/19).
Łączne rozpatrzenie
W orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec poglądy mówiące, że wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W przypadku, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, a tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest przy tym, aby po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy podejmowane były kolejne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie tylko niektórych odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji takiego działania wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań, pochodzących od innych podmiotów (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 276/19).
Organ rozpatrujący
Zauważono też, że cechą sine qua non postępowania drugoinstancyjnego jest to, iż toczy się ono przed innym organem niż ten, który rozpoznawał sprawę pierwotnie, zaś postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). Nie mają w nim zastosowania przepisy dotyczące trybu wnoszenia odwołania, możliwości dokonywania autokontroli przez organ odwoławczy, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, a także dotyczące kasacyjnych uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1803/15).
Zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji; przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Zatem instytucja odwołania jest względnie niesformalizowana co do formy i treści, w związku z tym za wystarczające jest uważane złożenie przez odwołującego się w ustawowym terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, iż skarżący jest niezadowolony z treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, ponieważ na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych. Ustawodawca przyjął rozwiązanie, w którym sam fakt udokumentowanego zasygnalizowania przez adresata decyzji odwoływania się od decyzji przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji, po to, aby organ drugiej instancji po raz drugi zastosował w danej sprawie prawo i porównał wynik tego aktu z treścią wydanej decyzji, a następnie wydał rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. I OSK 1965/14). Podniesiono, że w sytuacji, w której dopuszczalne jest wniesienie odwołania, w którym strona wskaże, iż nie jest zadowolona wyłącznie z uzasadnienia wydanej decyzji, nie kwestionując samego rozstrzygnięcia, jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że wady uzasadnienia decyzji miały wpływ na wynik sprawy, to powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy (przy czym taka decyzja będzie z reguły wyłączona przez działanie zakazu reformationis in peius), a gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie może jednak nastąpić, gdy organ odwoławczy zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a ewentualne wady uzasadniania pozostawałyby bez wpływu na to rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1895/15). Zauważono też, że skoro odwołanie jest odformalizowanym środkiem prawnym, z którego poza ogólnymi wymogami każdego podania musi wynikać, iż strona jest niezadowolona z decyzji organu pierwszej instancji, to zmiana treści podania, w którym wniesiono odwołanie zawierające podpis, w stosunku do pierwotnie wniesionego niepodpisanego odwołania – o ile nastąpiło to w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie – nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że doszło do skutecznego uzupełnienia tego braku (wyrok NSA z 8 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1199/20). W sytuacji, gdy podanie wniesione osobiście przez stronę zredagowane jest mało zrozumiale, to organ nie powinien poprzez własną interpretację kwalifikować żądania wbrew intencjom strony, a ma obowiązek ustalić rzeczywistą wolę wnoszącego podanie (wyrok NSA z 28 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 552/11). Stwierdzono także ogólnie, że jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (postanowienie NSA z 17 lutego 2009 r., sygn. II OSK 166/09).
Autor to radca prawny i wykładowca Uczelni Łazarskiego w Warszawie
