Instytucje państw członkowskich tylko w określonych sytuacjach i w ramach specjalnej procedury mogą unieważniać zaświadczenie A1 kwestionowane w innym państwie. Współpracując z kwestionującymi instytucjami muszą jednak działać w sposób nieopieszały. Taki wniosek płynie z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2  marca 2023 r. (połączone sprawy C 410/21 i C-661/21).

Omawiane orzeczenie dotyczyło dwóch podobnych spraw – jednej na Słowacji, drugiej na Litwie.

W pierwszej z nich członek zarządu belgijskiej firmy transportowej razem z żoną otworzył spółkę z siedzibą na Słowacji. Następnie w oparciu o nową spółkę wystąpił do słowackiego urzędu o zaświadczenie A1 potwierdzające to, że kilku pracowników słowackiej spółki podlega słowackiemu systemowi ubezpieczeń społecznych.

Próba uniknięcia składek

Strukturze przyjrzała się jednak belgijska inspekcja społeczna. Stwierdziła ona, że zastosowane rozwiązanie jest w istocie fikcyjne, bo właściwie cała działalność podmiotów odbywa się w Belgii. Tym samym celem powołania słowackiej spółki jest to, by zatrudniać tanią siłę roboczą i unikać belgijskich składek na ubezpieczenia społeczne. W konsekwencji wszczęto przeciwko prezesowi belgijskiej spółki postępowanie karne dotyczące oszukiwania w celu zaniżenia należnych składek.

W związku z tym postępowaniem belgijska inspekcja poprosiła swojego słowackiego odpowiednika o wycofanie z mocą wsteczną zaświadczeń A1, bo w świetle belgijskich przepisów cofnięcie skutków prawnych zaświadczeń było konieczne dla kontynuacji postępowania karnego. Słowacka instytucja nie zastosowała się jednak w pełni do prośby Belgów i jedynie czasowo zawiesiła zaświadczenia. Motywowała to chęcią wydania ostatecznej decyzji po zakończeniu postępowania karnego w Belgii.

W jego następstwie członek zarządu został skazany. Sąd skazujący stwierdził, że czasowe zawieszenie słowackiego zaświadczenia A1 jest wystarczające i zaświadczenia są niewiążące dla sądu belgijskiego. Zatem istnieje podstawa do stwierdzenia oszustwa składkowego.

Skazany członek zarządu skierował jednak skargę kasacyjną do belgijskiego sądu kasacyjnego, w której podnosił, że przepisy unijne nie pozwalają na tymczasowe wycofanie czy zawieszenie skutków zaświadczeń A1. W rezultacie sąd kasacyjny nabrał wątpliwości i stwierdził, że skieruje sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pierwsze z pytań prejudycjalnych dotyczyło właśnie tego, czy takie tymczasowe zawieszenie zaświadczeń może mieć ten skutek prawny, że organy innego państwa członkowskiego mogą takie zaświadczenia jako pozbawione skutków prawnych.

Stan faktyczny drugiej sprawy był podobny. Belgijski członek zarządu stał się współwłaścicielem litewskiej spółki zajmującej się transportem. Spółka litewska zatrudniała lokalnych pracowników i od razu wysyłała ich do pracy w Belgii i krajach ościennych. Członek zarządu również został skazany w postępowaniu karnym z tego samego tytułu, co w słowackiej sprawie. W trakcie kasacji natomiast podniósł głównie zarzut dotyczący mocy prawnej posiadanej licencji transportowej.

Z uwagi na ramy artykułu skupię się tylko na kwestiach dotyczących zaświadczenia A1. Także dlatego, że mają one bardziej uniwersalne znaczenie niż zagadnienia związane ze statusem licencji transportowej.

Zdaniem Trybunału

Trybunał przypomniał, że dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby do celów ustalenia państwa ubezpieczenia społecznego muszą być akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane. Z tego względu zaświadczenie A1 wydane przez instytucję właściwą państwa członkowskiego wiąże nie tylko instytucje państwa członkowskiego, w którym praca jest wykonywana, ale również sądy tego państwa członkowskiego.

W dalszej części Trybunał stwierdził, że w świetle brzmienia przepisów unijnych wyłącznie wycofanie i uznanie zaświadczeń A1 za nieważne pozbawiają je skutków wiążących wobec instytucji i sądów państw członkowskich. Dlatego decyzja o czasowym zawieszeniu nie ma skutku pozbawienia zaświadczenia A1 mocy prawnej.

Dialog instytucji

Trybunał zauważył również, że przy decyzji o wycofaniu zaświadczenia A1 przez instytucję je wydającą konieczne jest uruchomienie procedury dialogu i koncyliacji z odpowiednią instytucją państwa członkowskiego, która kwestionuje dane zaświadczenie. Naruszenie takiej procedury w takiej sytuacji naruszałoby zarówno literę, jak i cel unijnych rozwiązań.

Trybunał powołał się też na bardziej ogólną kwestię, która jego zdaniem stoi na przeszkodzie stosowania tymczasowych zawieszeń. Zauważył mianowicie, że tego typu zawieszenia mogłyby powodować ryzyko zbiegu systemów ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji powstawałoby ryzyko zaburzenia unijnych swobód przepływu pracowników i usług.

Od powyższego jednak – w opinii Trybunału – jest pewien wyjątek. Trybunał przypomniał swoje poprzednie orzecznictwo, które pozwala na zakwestionowanie mocy prawnej zaświadczeń A1, jeśli instytucja państwa, w którym je wydano, nie dokonała w rozsądnym terminie ponownego i ostatecznego rozpatrzenia sprawy ani nie zajęła stanowiska w ramach procedur dialogu.

Działanie słowackiej instytucji ubezpieczeń społecznych zostało właśnie tak potraktowane przez Trybunał. Dlatego choć uznał on, że nie można stosować instytucji czasowego zawieszenia zaświadczeń A1, to potwierdził, że wyczekująca postawa słowackich instytucji uzasadnia zignorowanie przez sądy belgijskie mocy prawnej wydanych zaświadczeń.

Zdaniem autora

Michał Tutaj -Associate w Kancelarii CMS

Jak to wpływa na nasze prawo

Opisane orzeczenie wydaje się pozostawać bez wpływu na kształt polskich przepisów. Zresztą wyrok w części dotyczącej zaświadczeń A1 jest zasadniczo zgodny ze stanowiskiem polskiego rządu przedstawionym w trakcie postępowania.

Zaświadczenia A1 są jednak podstawowym dokumentem dla pracowników, których praca ma charakter transgraniczny. Dlatego wydaje się, że dla pracodawców i pracowników korzystne jest stanowisko Trybunału, który wydając omawiany wyrok podkreślił moc prawną i trwałość zaświadczeń A1. Tym samym potwierdzono kompetencję do wydawania i weryfikowania polskich zaświadczeń przez ZUS oraz oddalono widmo ich łatwiejszego kwestionowania przez analogiczne instytucje w innych państwach.

Trochę mniej ZUS może cieszyć konkluzja, że w sprawach dotyczących A1 instytucja wydająca powinna działać w rozsądnych terminach. Co w rozumieniu Trybunału zapewne oznacza tempo dość szybkie.