Od kilku lat istnieją kontrowersje wokół prawidłowego rozliczania strat przedsiębiorstw państwowych, które następnie uległy komercjalizacji. Próbę rozstrzygnięcia tego problemu podjął ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 8 sierpnia 2012 r. (II FSK 55/11). Wyrok jest korzystny dla podatników, ale zostało w nim zawarte również zdanie odrębne jednego z sędziów.
Stan faktyczny
Sprawa rozstrzygnięta tym wyrokiem rozpoczęła się od złożenia przez podatnika wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Wnioskodawca wskazał, że minister infrastruktury, na mocy ustawy z 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Poczta Polska (DzU nr 180, poz. 1109), został zobowiązany do dokonania komercjalizacji przedsiębiorstwa w terminie do 10 listopada 2009 r.
Podatnik wskazał we wniosku, że poniósł stratę podatkową w 2008 r. i jest wysoce prawdopodobne, że również w 2009 r. poniesie stratę. W związku z tym zadał pytanie, czy strata komercjalizowanego przedsiębiorstwa państwowego będzie mogła być rozliczona przy ustalaniu dochodu spółki powstałej w wyniku komercjalizacji.
Izba Skarbowa w Warszawie w interpretacji z 6 października 2009 r. (IPPB5/423-396/09-4/DG) s
twierdziła, że podatnik nie ma możliwości odliczenia przez następcę prawnego strat podatkowych powstałych u poprzednika prawnego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że podmioty przekształcone, przejmujące inne podmioty, czy też powstałe po połączeniu lub podziale innych podatników, nie mogą przy ustalaniu dochodu uwzględnić strat poniesionych przez przedsiębiorców przekształcanych, łączonych, przejmowanych lub dzielonych, z wyjątkiem spółki kapitałowej przekształcanej w inną spółkę kapitałową, przez którą taka strata może być rozliczona.
Brak możliwości rozliczania strat odnosi się również do przedsiębiorstw państwowych komercjalizowanych, tj. przekształcanych w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Podsumowując swoje stanowisko, organ podatkowy jednoznacznie stwierdził, że przy określaniu dochodu lub straty nie uwzględnia się także strat przedsiębiorstw państwowych przejmowanych lub nabywanych na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (dalej: ustawa o komercjalizacji), co jednoznacznie wynika z art. 7 ust. 3 pkt 5 i ust. 4a ustawy o CIT.
Stanowisko WSA w Warszawie
Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżoną interpretację (wyrok z 2 września 2010 r., III SA/Wa 369/10).
Sąd wskazał, że poza zakresem regulacji art. 7 ust. 3 pkt 4 i art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT pozostają przypadki przedsiębiorstw państwowych przekształconych w spółki prawa handlowego. Zdaniem sądu, literalne brzmienie obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że regulują one szczegółowo i kompleksowo sytuację różnych podmiotów, a więc nie ma żadnych podstaw do stosowania do przedsiębiorstwa państwowego regulacji z art. 7 ust. 4 ustawy o CIT dotyczącej „przedsiębiorców", czyli w rozumieniu art. 7 zupełnie innej grupy podatników.
W konkluzji sąd uznał, że w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa dochodzi jedynie do zmiany organizacyjno-prawnej, a nowy podmiot kontynuuje byt prawny przedsiębiorstwa państwowego w zakresie wszystkich praw i obowiązków, w tym także tych, które wynikają z prawa podatkowego.
NSA oddalił skargę
Organ podatkowy złożył skargę kasacyjną do NSA, który jednak 8 sierpnia 2012 r. wydał wyrok (II FSK 55/11) oddalający ją.
Sąd zaznaczył, że zakaz rozliczania strat przedsiębiorstw państwowych przejmowanych na podstawie przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji, wyrażony w art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT, nie dotyczy jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w drodze komercjalizacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, bowiem nie dochodzi wówczas do przejęcia lub nabycia przedsiębiorstwa państwowego, ale do jego przekształcenia w spółkę kapitałową.
Sytuacja różnych grup podmiotów
Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o CIT przy ustalaniu dochodu stanowiącego podstawę opodatkowania nie uwzględnia się strat przedsiębiorców przekształcanych, łączonych, przejmowanych lub dzielonych – w razie przekształcenia formy prawnej, łączenia lub podziału przedsiębiorców, z wyjątkiem przekształcenia spółki kapitałowej w inną spółkę kapitałową (pkt 4). Nie uwzględnia się także strat przedsiębiorstw państwowych przejmowanych lub nabywanych na podstawie przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji (pkt 5).
Wykładnia literalna tych przepisów wyraźnie wskazuje na to, że regulują one sytuację różnych grup podmiotów, a mianowicie: przedsiębiorców (pkt 4) oraz przedsiębiorstw państwowych (pkt 5). Również wykładnia systemowa wskazuje, że punkty te regulują szczegółowo i kompleksowo sytuację różnych podmiotów.
Zdaniem NSA, „przekształcenie, łączenie, przejmowanie lub dzielenie", o którym mowa w art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o CIT, obejmowałoby swym zakresem „przejmowanie lub nabywanie na podstawie przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji", o którym mowa w art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT.
W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego polega na jego przekształceniu w spółkę, a taką operację wymienia pkt 4.
Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o komercjalizacji prywatyzacja polega przede wszystkim na obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne, zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach, a także na rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą o komercjalizacji, w szczególności poprzez sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie przedsiębiorstwa do spółki, czy też oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania.
Z zakresu pojęcia prywatyzacji przepis art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT obejmuje operacje „przejęcia" lub „nabycia", które także mieściłyby się w pojęciach użytych przez ustawodawcę w art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o CIT. Warto zaznaczyć, iż przejęcie może dokonywać się w drodze nabywania poszczególnych pozycji aktywów i pasywów lub metodą łączenia udziałów spółki, a operację przejęcia wymienia ustawodawca w art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o CIT.
Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że gdyby w pojęciu „przedsiębiorcy" z pkt 4 mieściło się przedsiębiorstwo państwowe z pkt 5, to doprowadziłoby to do zbyteczności pkt 5. Nie można jednak interpretować przepisów tak, aby któryś z nich okazywał się następnie niepotrzebny (wykładnia per non est).
Jakie są konsekwencje
Należy przyznać rację NSA, że regulacje z art. 7 ust. 3 pkt 4 oraz 5 ustawy o CIT nie wyczerpują sposobów zmiany formy prawnej przedsiębiorstw państwowych wymienionych w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji.
Konsekwencja prawna tego jest taka, że zakaz rozliczania strat przedsiębiorstw państwowych przejmowanych na podstawie przepisów o komercjalizacji i prywatyzacji, wyrażony w art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT, nie dotyczy jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w drodze komercjalizacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji.
Nie dochodzi bowiem wówczas do przejęcia lub nabycia przedsiębiorstwa państwowego, ale do jego przekształcenia w spółkę kapitałową. Ograniczenie wynikające z art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT ma jedynie odniesienie do przedsiębiorstwa państwowego, które zostało poddane prywatyzacji bezpośredniej, gdyż wówczas nabywca przedsiębiorstwa państwowego będzie odrębnym podmiotem, który pod tytułem ogólnym nabywa przedsiębiorstwo.
Na czym polega zasada równości
Powyższe nie powinno się również sprzeciwiać zasadzie równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji. Zasada ta nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów i sytuacji podobnych. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 października 1998 r. (K 7/98), podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy o komercjalizacji z art. 32 ust. 1 konstytucji ma ustalenie „cechy istotnej", która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne.
Trybunał wskazał, że oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania.
Trybunał wiele razy stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją RP odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie.
Trybunał wskazał, że kryterium różnicujące powinno mieć „uzasadniony charakter" albo „znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Sędziowie nie byli jednomyślni
W zdaniu odrębnym jeden z sędziów stwierdził, że wykładnia systemowa zewnętrzna wskazuje na konieczność (w braku odmiennej definicji tego terminu w ustawie podatkowej) uznania przedsiębiorstwa państwowego za przedsiębiorcę także dla celów CIT.
Tak więc, odliczeniu straty przy ustalaniu dochodu przedsiębiorstwa państwowego sprzeciwia się treść art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o CIT, gdyż z zakresu stosowania tego przepisu nie wyłączono przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę kapitałową.
Tomasz Kotoliński prawnik w Kancelarii Prawnej Piszcz, Norek i Wspólnicy spółka komandytowa w Poznaniu
Komentuje Tomasz Kotoliński, prawnik w Kancelarii Prawnej Piszcz, Norek i Wspólnicy spółka komandytowa w Poznaniu
Pogląd, zgodnie z którym art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT, różnicuje sytuację przedsiębiorstwa państwowego względem przedsiębiorców, o których mowa w pkt 4 tego przepisu, oparty jest na stwierdzeniu, że cechy przedsiębiorstw państwowych i wolnorynkowych przedsiębiorców są w znacznym stopniu odmienne.
NSA słusznie zauważył, że przedsiębiorstwa państwowe realizują nie tylko funkcję ekonomiczną, ale także funkcję publiczną, polegającą na dostarczaniu dóbr, których wytworzenie byłoby nieopłacalne z ekonomicznego punktu widzenia.
Natomiast w art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o CIT ustawodawca rzeczywiście dokonał zróżnicowania sytuacji spółek kapitałowych i innych rodzajów spółek, co należy rozumieć jako celowe różnicowanie sytuacji różnych podmiotów: przedsiębiorców będących spółkami kapitałowymi, pozostałych przedsiębiorców oraz przedsiębiorstw państwowych, które przekształcono w drodze komercjalizacji w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.
W przeciwieństwie do sprywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych, te, które poddano komercjalizacji, pozostają w domenie władzy publicznej i mogą kontynuować realizację przypisanych funkcji publicznych.
Uznanie stanowiska Izby Skarbowej w Warszawie za prawidłowe doprowadziłoby zatem do stwierdzenia, że przekształcone przedsiębiorstwo państwowe mieściłoby się w pojęciu „przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy o CIT, a art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o CIT okazałby się zupełnie zbyteczny (oczywiście narusza to zakaz interpretowania przepisów w ten sposób, że część przepisów uznaje się za zbędną).
