Gdy podatnik źle zaadresował pismo do urzędu: utrata terminu

I to pomimo obowiązywania tu zasady nieszkodzenia i odformalizowania. Podatników bronią dopiero sądy administracyjne.

Co wynika z ordynacji

Art. 170 § 1 ordynacji podatkowej (dalej op) mówi, że jeżeli organ podatkowy, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Organ, do którego wniesiono podanie, mimo że jest niewłaściwy w sprawie, nie może więc zwrócić pisma podatnikowi z informacją o braku właściwości, ale ma obowiązek ustalić organ właściwy i przekazać mu niezwłocznie podanie.

Zasada ta byłaby tylko na pozór korzystna, gdyby ustawodawca nie wprowadził obok tego przepisu art. 170 § 2 op, zgodnie z którym podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem terminu określonego przepisami prawa uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Dzięki temu pomimo pomyłki co do właściwego urzędu podatnik nie straci np. terminu na wniesienie odwołania.

Art. 170 op jest wdrożeniem zasady, że postępowanie podatkowe powinno być odformalizowane, a jego uczestnik ma prawo do samodzielnego poradzenia sobie z załatwieniem swojej sprawy pomimo braku wiedzy o tym, który z urzędów jest właściwy do rozpatrzenia podania. Znajomość struktury organów podatkowych oraz skomplikowanych reguł ustalania, który z urzędów zajmie się danym pismem, nie jest warunkiem wygrania sporu z organem podatkowym.

Obowiązki nałożone na organy podatkowe są zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do organów podatkowych oraz informowania uczestników postępowania (art. 121 § 1 i 2 op). Mają też blokować uchylanie się od merytorycznego rozpoznania żądania strony z powołaniem się urzędników na błędy logistyczne, formalne, techniczne podatnika. Jest to też uzasadnione tym, że organ podatkowy może łatwiej niż podatnik lub płatnik ustalić w danym przypadku właściwość rzeczową i miejscową urzędu.

Kilka spraw w jednym piśmie

Art. 171 § 1 op mówi, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez  różne organy, organ podatkowy, do którego wniesiono podanie, rozpatruje sprawę należącą do jego właściwości.

Równocześnie zawiadamia wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Jeżeli ten drugi organ otrzyma podanie złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, uważa się je za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Błąd podatnika ma jedynie wpływ na terminy rozpatrzenia sprawy.

Osobne regulacje wdrażające te zasady przewidziano, gdy jedna ze spraw w takim skomplikowanym podaniu musi być załatwiona przez inny urząd niż organ podatkowy. Zgodnie z art. 171 § 3 op, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych zawartych w podaniu, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ podatkowy zwraca podanie osobie, która je wniosła, z odpowiednim pouczeniem. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Przepisy o właściwości

Art. 170 i art. 171 op są skorelowane z przepisami o właściwości organów podatkowych. Art. 15 § 1 op mówi, że organy podatkowe przestrzegają z  urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową ustala się według przepisów określających zakres ich działania (art. 16 op).

Zgodnie z art. 17 § 1 op, jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2 op. Choć mogłoby się wydawać, że konsekwencje złożenia pisma w niewłaściwym urzędzie skarbowym są jasne, organy podatkowe interpretują je w sposób błędny.

Zgłoszenie to też podanie

Przykładem jest kwestia tzw. zgłoszenia, o którym mowa w art. 4a ust. 1 ustawy o podatku od spadków i darowizn (dalej usid). Przepis ten zwalnia od podatku nabycie własności rzeczy lub praw majątkowych przez małżonka, zstępnych, wstępnych, pasierba, rodzeństwo, ojczyma i macochę.

Jednym z warunków jest zgłoszenie nabycia własności rzeczy lub praw majątkowych właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego w terminie sześciu miesięcy od dnia powstania obowiązku podatkowego, a w przypadku nabycia w drodze dziedziczenia – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu stwierdzającego nabycie spadku. To podstawowy warunek.

Okazuje się, że organy podatkowe potrafią na podstawie zwrotu „właściwemu organowi podatkowemu” oraz powołując się na wąsko rozumiane pojęcie „podania”, wyprowadzić taką interpretację przepisów, że w przypadku podatku od spadków i darowizn nie obowiązuje art. 170 op.

Przykład

Podatniczka nabyła spadek po zmarłej matce. Po sześciu miesiącach, w ostatnim dniu terminu na skorzystanie ze zwolnienia z art. 4a ust. 1 usid, złożyła w urzędzie skarbowym zgłoszenie o nabyciu własności rzeczy lub praw majątkowych, ale do niewłaściwego urzędu skarbowego.

Formularz został przekazany przez jego pracowników do właściwego urzędu już po upływie wymaganych sześciu miesięcy. Właściwy organ podatkowy stwierdził, że ponieważ zawiadomienie o nabyciu spadku nie dotarło do niego w ustawowym terminie, podatniczka nie ma prawa do zwolnienia z podatku od spadków i darowizn.

Bez znaczenia jest art. 170 op, gdyż zawiadomienie o nabyciu własności rzeczy lub prawa majątkowych nie jest podaniem, do którego stosuje się ten przepis.

Podobną sprawą zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 12 stycznia 2011 r. (I SA/ Gl 837/10). Sytuacja oceniana przez sąd była jeszcze bardziej skomplikowana. Podatniczka nie tylko zawiadomiła niewłaściwy urząd skarbowy o nabyciu spadku i zamiarze skorzystania ze zwolnienia na podstawie powołanego art. 4a usid w ostatnim dniu ustawowego terminu.

Zawiadomienia nie podpisała i nie skorzystała z  właściwego formularza. Ale powodem, dla którego, zdaniem organów podatkowych, nie mogła skorzystać ze zwolnienia, nie były te błędy (zresztą organ podatkowy był zobowiązany wezwać do ich usunięcia), tylko złożenie zawiadomienia do niewłaściwego urzędu. Fiskus argumentował, że art. 170 op odnosi się wyłącznie do podań.

Skoro art. 168 § 1 op określa podania jako żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, ponaglenia, wnioski, to w katalogu tym nie mieści się druk SD-Z2 „Zgłoszenie o nabyciu własności rzeczy lub praw majątkowych” albo dokument pełniący funkcję SD-Z2. WSA w Gliwicach odrzucił taką interpretację przepisów. Sąd wyjaśnił, że zakres pojęcia „podanie” określony w art. 168 § 1 op obejmuje nie tylko żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, ponaglenia, wnioski.

Nie jest to katalog zamknięty. Stwierdził, że z uwagi na konieczność szerokiego rozumienia tych terminów mieszczą się w nich w zasadzie wszelkie czynności procesowe oraz pozaprocesowe wszystkich uczestników postępowania podatkowego, z którymi występują oni wobec organu podatkowego. Sąd wskazał także, że zgłoszenie nie jest deklaracją w rozumieniu art. 3 pkt 5 op.

Nieprecyzyjne żądanie też wymaga odpowiedzi

Niekiedy organ podatkowy nie jest w stanie ocenić, jaki urząd jest właściwy do rozpatrzenia podania, gdyż sposób sformułowania żądania podatnika nie pozwala na ocenę, jaki jest charakter podania i jaki organ w rzeczywistości zobowiązany jest do jego rozpatrzenia.

W orzeczeniu z 9 listopada 2011 r. (II FSK 801/10) Naczelny Sąd Administracyjny ocenił prawidłowość wyroku wydanego przez WSA w Łodzi, który wskazał, że organy podatkowe obu instancji nie ustaliły, jaki w istocie charakter miał złożony przez podatnika wniosek. Nie ustaliły, czy podanie to było odwołaniem od decyzji z 6 lutego 2009 r., wnioskiem o wznowienie postępowania, wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, czy też zostało złożone w innym celu.

Chodziło o pismo podatnika będące konsekwencją pisma wójta gminy, który poinformował podatnika, że stawki podatku od nieruchomości ustalane są przez Radę Gminy i tylko ona może je zmienić jako organ uchwałodawczy. W kolejnym piśmie wójt poinformował, że nie widzi podstaw do obniżenia podatku zgodnie z wnioskiem strony.

Podatnik uznał, że pismo to – z punktu widzenia wójta będące tylko informacją udzieloną poza procedurą postępowania podatkowego – stanowiło w rzeczywistości decyzję administracyjną. Wniósł o jej uchylenie i wyliczenie podatku z uwzględnieniem wartości rynkowej przedmiotu opodatkowania. NSA zwrócił uwagę, że praktyka pokazuje, że żądania zawarte w podaniach bywają zredagowane niezręcznie, niedbale bądź niezrozumiale.

W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest jednak uprawniony do precyzowania z własnej inicjatywy treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to też jednak, że organ może pozostać bezczynny.