Pitera: Skarb Państwa – akcjonariusz jak każdy inny

Z

amieszanie polityczne związane z podpisaniem przez Gazprom Export oraz EuRoPol Gaz SA memorandum dotyczącego budowy tzw. drugiej nitki gazociągu Jamał–Europa jednoznacznie wskazuje, że choć Skarb Państwa pozostaje akcjonariuszem kontrolującym spółki publiczne o strategicznym znaczeniu dla interesów Polski, to nie dysponuje narzędziami, które w sposób zgodny z prawem wspólnotowym oraz krajowym pozwoliłyby mu zadbać o interesy państwa. A zarządom kontrolowanych przez SP spółek publicznych brakuje mechanizmu przekazywania organom administracji publicznej informacji poufnych (a więc o charakterze cenotwórczym) dotyczących działań nie tylko wymagających interwencji lub wsparcia natury politycznej, ale przede wszystkim o szczególnym znaczeniu dla interesów państwa.

Równy innym

Dostęp Skarbu Państwa do informacji poufnej dają przepisy art. 20 kodeksu spółek handlowych oraz art. 20 ustawy o ofercie publicznej nakazujące jednakowe traktowanie akcjonariuszy w takich samych okolicznościach. Dokładnie tak samo jak dla każdego akcjonariusza, uprawnienia Skarbu Państwa w stosunku do spółki wynikają wyłącznie z posiadanych przezeń akcji, a ich treść kształtowana jest przez statuty w granicach bezwzględnie obowiązujących przepisów. Przepisy k.s.h. enumeratywnie wskazują sposoby uprzywilejowania akcjonariusza. Dotyczy to uczestniczenia w zysku i majątku spółki, wykonywania prawa głosu, ewentualnych przywilejów związanych z akcjami, w odniesieniu zaś do akcji imiennych – również ewentualnych obowiązków akcjonariusza wobec spółki. Nie jest w związku z tym możliwe stworzenie przywileju zapewniającego Skarbowi Państwa preferencyjne otrzymywanie informacji poufnych. Powinien w związku z tym być traktowany w dostępie do informacji poufnych tak samo jak pozostali akcjonariusze i nie może korzystać z żadnego preferencyjnego statusu.

Udostępnienie przez zarząd spółki publicznej kontrolowanej przez Skarb Państwa takich informacji tylko jednemu akcjonariuszowi należałoby uznać za dyskryminację pozostałych, naruszającą zarówno wymienione przepisy, jak i przepisy ustawy o obrocie instrumentami finansowym dotyczące zasad postępowania w przypadku informacji poufnych. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym żądanie przez ministra Skarbu Państwa udostępnienia informacji poufnej jest sprzeczne z prawem i nie ma najmniejszych podstaw. Co więcej, ujawnienie takiej informacji będzie wiązało się z odpowiedzialnością zarządu spółki publicznej, zgodnie z przepisami ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Paradoksalnie, w określonych przypadkach również SP może ponieść negatywne tego konsekwencje.

Próba ustawowego, a tym bardziej statutowego ograniczenia zasady równego traktowania w dostępie do informacji poufnych dotyczących spółek publicznych kontrolowanych przez Skarb Państwa, w tym również o znaczeniu „strategicznym" dla państwa, będzie sprzeczna nie tylko z drugą dyrektywą Rady z 13 grudnia 1976 r., ale także z konstytucją.

Na gruncie prawa prywatnego modyfikacja pozycji Skarbu Państwa – nawet uargumentowana koniecznością ochrony bezpieczeństwa państwa lub innych wartości konstytucyjnie chronionych – jest w związku z tym wykluczona.

Nie dominium, ale imperium

Nie podważając słuszności postulatu wprowadzenia nadzoru państwa nad spółkami o strategicznym znaczeniu, nie można zgodzić się z oczekiwaniem ministra Skarbu Państwa preferencyjnego traktowania w dostępie do informacji poufnych lub tajemnic przedsiębiorstwa spółki publicznej w sytuacji, w której jest on równocześnie reprezentantem SP. Dotyczy to przekazywania mu informacji poufnych bezpośrednio przez spółkę, jak również za pośrednictwem służb lub inspekcji państwowych. Nie ulega wątpliwości, że w uzasadnionych przypadkach państwo (jako organizacja polityczna) powinno mieć ułatwiony dostęp do informacji mających strategiczne znaczenie nie tylko dla spółki publicznej, ale również niego samego. Leży to również w interesie spółek, które powinny otrzymywać wsparcie polityczne, a zwłaszcza aktywnych w tych dziedzinach gospodarki, które mają znaczenie dla jego bezpieczeństwa (np. energetyka, infrastruktura przesyłowa czy przemysł zbrojeniowy). Rozwiązaniem problemu byłoby dokonanie zmian na gruncie prawa publicznego. Ewentualna nowelizacja przepisów powinna wyposażać państwo polskie (nie zaś Skarb Państwa, który występuje w stosunkach prawnych o charakterze majątkowym, w związku z wykonywaniem uprawnień właścicielskich) w nowe uprawnienia w sferze imperium. Błędem – sprzecznym zarówno z prawem wspólnotowym, jak i koncepcją funkcjonowania państwa w gospodarce rynkowej – byłoby jednak modyfikowanie pozycji w zakresie dominium. Takie rozwiązanie budziłoby również wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP. Byłoby to również wbrew zasadom funkcjonowania Skarbu Państwa w gospodarce wolnorynkowej na tych samych prawach co inni jej uczestnicy. W konsekwencji dotychczasowe uprawnienia Skarbu Państwa w dostępie do informacji poufnej jako podmiotu cywilnoprawnego będącego właścicielem majątku państwa, nie mogą ulec modyfikacjom. Uwaga ta dotyczy zarówno praktyki, jak i ewentualnych zmian ustawowych.

Musi wiedzieć ?dla bezpieczeństwa

Alternatywnym w stosunku do praktykowanego rozwiązaniem – zgodnym z konstytucją oraz prawem wspólnotowym – jest wyposażenie państwa jako podmiotu prawa publicznego (a więc nie Skarbu Państwa), w zakresie jego imperium (czyli nie jako akcjonariusza) do uzyskiwania dostępu do informacji poufnych, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami bezpieczeństwa publicznego będącego wartością konstytucyjnie chronioną (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Skoro bezpieczeństwo państwa uzasadnia ograniczenie wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, to siłą rzeczy uprawnia organ administracji publicznej do żądania przekazania przez spółkę publiczną informacji poufnej, jeżeli jest to uzasadnione bezpieczeństwem państwa. Konstytucyjne bezpieczeństwo państwa należy tu traktować szeroko i zaliczać do niego również kwestie związane z energetyką oraz infrastrukturą przesyłową.

Przyjęcie proponowanego modelu oznaczałoby, że Skarb Państwa (i reprezentujący go minister) w dalszym ciągu posiadałby wyłącznie uprawnienia wynikające z przysługujących mu akcji, a w związku z tym jego pozycja jako akcjonariusza spółek publicznych, nie uległaby zmianie i nie uzyskałby jakiegokolwiek uprzywilejowania w dostępie do informacji poufnych. Organem uprawnionym do żądania i otrzymywania informacji poufnych byłby wówczas inny organ administracji publicznej (np. minister gospodarki), który w przeciwieństwie do ministra Skarbu Państwa wykonywałby imperium. Model ten odpowiadałby założeniom dokonanej kilkanaście lat temu reformy działów administracji rządowej, u której podstaw leżało m.in. wyraźne oddzielenie sfery prawnych stosunków majątkowych od władczych.

Proponowane rozwiązanie musi jednak wiązać się ze stworzeniem na poziomie administracji publicznej mechanizmu powszechnie znanego instytucjom finansowym – tzw. chinese wall, zapobiegającego przepływowi informacji poufnych między organami oraz ich aparatami, z wszelkimi konsekwencjami dotyczącymi ujawniania i wykorzystania informacji poufnych. Konieczność ustanowienia tego rodzaju procedur wynika z faktu, że pomimo istniejącego podziału na państwo jako organizację polityczną wykonującą imperium oraz Skarb Państwa występujący w sferze dominium, nie można mówić tu o odrębności bytów czy podmiotów.

Ryzyko podwójnej tożsamości

Skarb Państwa jest tylko formą prawną, w której występuje państwo, stworzoną do wykonywania praw majątkowych i występowania jako podmiot stosunków cywilnoprawnych na równi z innymi uczestnikami obrotu. Podwójna tożsamość państwa jako organizacji politycznej i jako osoby prawnej występującej w obrocie cywilnoprawnym stwarza istotne ryzyko, że aparat obsługujący organy państwa będzie ignorować ten podział, nie ograniczając przepływu informacji. Będzie to prowadziło do niezasadnego zróżnicowania uprawnień akcjonariuszy spółek publicznych. Konieczne jest w związku z tym stworzenie procedury przekazywania informacji poufnych organom administracji publicznej.