Pomoc publiczna dla firm to nadal mało popularny obszar prawa unijnego

Ze względu na swój ekonomiczny kontekst, pojęcie pomocy publicznej z trudem daje się ująć w kategoriach wyłącznie prawnych, chociaż jego stosowanie łączy się z wymiernymi ryzykami prawnymi dla przedsiębiorców.

Co więcej, zakres tego pojęcia bywa dość płynny, w ślad za aktualną praktyką Komisji i orzecznictwem sądów unijnych, jak również w zależności od sytuacji występującej w poszczególnych sektorach gospodarki i obszarach działalności.

Trudny obszar

Pomoc publiczna pozostaje nadal jednym z mniej znanych w praktyce obszarów prawa unijnego, choć trudno przecenić jej wpływ na kluczowe gałęzie gospodarki, transakcje handlowe oraz funkcjonowanie poszczególnych przedsiębiorców, zarówno tych o znaczeniu globalnym, jak i należących do sektora MSP.

Prawo pomocy publicznej kształtuje aktywność w obszarach o żywotnym znaczeniu dla rozwoju państw członkowskich oraz codziennego życia ich obywateli, takich jak energetyka, transport, telekomunikacja, badania, rozwój i innowacje, ochrona zdrowia, kultura, usługi komunalne i finansowe.

Liczba i szczegółowość aktów unijnych regulujących udzielanie pomocy stale rośnie, zaś polityka pomocy publicznej stała się jednym z głównych stosowanych przez Komisję Europejską narzędzi oddziaływania na gospodarkę państw członkowskich. Warto zatem nieco bliżej zapoznać się z samym pojęciem pomocy publicznej, którego treść i zakres nie jest precyzyjnie określona i bezustannie ewoluuje.

Źródło w traktacie

Co do zasady, zgodnie z art. 107 TFUE udzielanie pomocy publicznej na terytorium UE jest zakazane, z zastrzeżeniem wyjątków wyraźnie wskazanych w prawie unijnym. W praktyce bardziej właściwe (ze względu na znaczny zakres tych wyjątków) jest stwierdzenie, że pomoc publiczna w UE jest poddana ścisłej kontroli Komisji Europejskiej, która może wyrazić zgodę na jej udzielenie pod warunkiem jej zgodności z kryteriami określonymi w prawie unijnym.

Prawo UE nie formułuje jednoznacznej legalnej definicji pomocy publicznej i rozumienie tego pojęcia jest w praktyce ustalane przede wszystkim w oparciu o interpretację art. 107 TFUE w orzecznictwie sądów unijnych, praktyce Komisji oraz, w mniejszym zakresie, w doktrynie prawa unijnego.

Zgodnie z art. 107 TFUE przyjmuje się, że pomoc publiczną stanowi każde wsparcie przyznawane w jakiejkolwiek formie przedsiębiorcy:

Środki stosowane przez państwa członkowskie są oceniane w kontekście powyższych warunków, ze względu na ich ekonomiczne efekty raczej niż ze względu na deklarowany cel ich wprowadzenia.

Wszystkie wymienione przesłanki powinny zostać spełnione kumulatywnie. Ich znaczenie w praktyce nie jest jednakowe. W przypadku pomocy przekraczającej progi de minimis (co do zasady, 200 tys. euro w ciągu trzech lat podatkowych) Komisja domniemuje bowiem zwykle wpływ wsparcia na warunki konkurencji oraz na handel wewnątrzunijny. W rezultacie w postępowaniach przed Komisją głównym zagadnieniem staje się zazwyczaj ustalenie, czy dany środek uprzywilejowuje podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego, wykazanie publicznego pochodzenia środków lub badanie selektywności wsparcia.

Szerokie pojęcia

Z przyczyn historycznych i politycznych państwo jest aktywne w wielu obszarach, które tradycyjnie nie były uznawane za przedmiot działalności gospodarczej. Wsparcie przyznawane ze środków publicznych podmiotom działającym w tych obszarach nie było zatem uważane za pomoc publiczną, gdyż z definicji może być ona udzielana wyłącznie przedsiębiorcom. Jedną z podstawowych tendencji współczesnej gospodarki, a w ślad za nią także prawa unijnego jest jednak stałe rozszerzanie się pojęcia działalności gospodarczej, a w konsekwencji także pomocy publicznej.

Obszary takie jak transport publiczny, ochrona zdrowia, budownictwo komunalne, kultura, sport czy edukacja, przez długi okres uważane za funkcje władzy publicznej, stają się formą działalności gospodarczej, której wspieranie ze środków publicznych podlega rygorom prawa unijnego. Przykładem jest chociażby infrastruktura transportu lotniczego. Jeszcze w 2000 roku TSUE orzekł, że zarządzanie lotniskiem (z którym łączy się pobieranie opłat od przewoźników lotniczych) stanowi formę działalności gospodarczej.

W niedawnym orzeczeniu TSUE w sprawie lotniska Leipzig-Halle Trybunał potwierdził nadto, że przekazanie środków państwa na budowę powszechnie dostępnej infrastruktury transportowej (pasy startowe) także stanowi formę pomocy publicznej. Co więcej, nawet w obszarach normatywnie wyłączonych z reżimu pomocy publicznej widoczna jest tendencja Komisji do coraz bardziej restrykcyjnego rozumienia takich wyjątków. Dla przykładu, choć TFUE wyłącza zastosowanie przepisów o pomocy publicznej do produkcji militarnej, zastosowanie tego wyłączenia jest w praktyce i orzecznictwie ograniczane coraz większą ilością wymogów.

Nieistotna forma pomocy

Komisja nadaje pojęciu pomocy publicznej przede wszystkim znaczenie ekonomiczne, stąd forma udzielenia pomocy ma dla jej istnienia znaczenie raczej ograniczone. Pomocą publiczną są zatem zarówno bezpośrednie subsydia (przysporzenie ze strony państwa), jak i preferencje w zakresie należności publicznoprawnych (powstrzymanie się państwa przed pobraniem daniny, która normalnie stanowiłaby jego dochód). Nie jest istotne dla pojęcia pomocy, czy podstawę jej udzielenia stanowi prawo publiczne, czy też prywatne.

Podstawę dla udzielenia pomocy stanowić może akt prawa powszechnie obowiązującego lub decyzja administracyjna oraz umowa cywilnoprawna zawarta z beneficjentem, np. umowa gwarancji lub pożyczki. Formę pomocy stanowić mogą także czynności korporacyjne, takie jak wniesienie przez państwo wkładu do spółki handlowej czy konwersja zadłużenia.

Zazwyczaj udzielenie pomocy następuje w formie obiektywnego, wyraźnie określonego aktu prawnego, którego umiejscowienie w czasie nie powoduje wątpliwości. Niemniej za pomoc publiczną może zostać uznana także faktyczna opieszałość organów publicznych w egzekwowaniu należności publicznoprawnych od zobowiązanego, a nawet, jak wynika z wyroku TSUE w sprawie France Telecom, składane przez polityków oświadczenia o gotowości wsparcia określonego przedsiębiorcy krajowego.

Jakie środki

Z pewnością środki mają charakter publiczny, gdy są przekazywane przedsiębiorcom z szeroko rozumianych zasobów finansowych i majątkowych państwa. Tak jest w przypadku rozmaitych dotacji, jak również w przypadku udzielanych przedsiębiorcom preferencji w zakresie danin stanowiących dochody publiczne. Pomoc publiczna może więc przybierać postać zwolnienia lub ulgi, jak również umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty zapłaty należności publicznoprawnych (podatków, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, opłat parafiskalnych).

Także gdy instytucje publiczne przekazują lub udostępniają przedsiębiorcom publiczne aktywa lub udzielają na warunkach finansowych korzystniejszych od normalnych koncesji na korzystanie z zasobów niematerialnych kontrolowanych przez państwo lub na prowadzenie reglamentowanej działalności, wsparcie można uznać za udzielane ze środków publicznych.

Brak możliwości uznania określonych środków za publiczne wyklucza istnienie pomocy. Dlatego też w słynnej sprawie PreussenElektra Trybunał uznał, że nałożenie przez państwo członkowskie na prywatnych przedsiębiorców obowiązku nabywania po cenie minimalnej energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (OZE) nie stanowi pomocy publicznej dla producentów takiej energii.

Obowiązek nabywania energii z OZE wynikał co prawda z legislacyjnej interwencji państwa, ale koszt jego realizacji nie był pokrywany ze środków publicznych, lecz ze środków prywatnych (z majątku przedsiębiorców zobowiązanych do nabywania energii z OZE). Jak potwierdził Trybunał w orzeczeniach takich jak Sloman Neptun, samo tylko korzystne ukształtowanie przez ustawodawcę prawnej pozycji niektórych przedsiębiorców bez angażowania zasobów finansowych państwa nie stanowi jeszcze pomocy publicznej.

Michał Bernat radca prawny, doradca podatkowy w kancelarii Dentons