Wydatkowanie środków z budżetu Unii Europejskiej następuje m.in. na drodze realizacji programów operacyjnych.
W ramach programu czynności związane z udzielaniem dofinansowania realizuje instytucja zarządzająca. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. DzU z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), instytucjami zarządzającymi są: właściwy minister, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa. Są to podmioty odpowiedzialne za przygotowanie i realizację programu operacyjnego.
Jednym z aspektów działalności instytucji zarządzającej jest odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Sytuacja taka następuje, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem obowiązujących procedur albo zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Środki takie podlegają zwrotowi przez beneficjenta, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia ich przekazania (art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, DzU z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.).
W przypadku zaistnienia przesłanki do zwrotu środków, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do ich zwrotu w terminie 14 dni. Po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu. Decyzja nakłada na beneficjenta obowiązek zwrotu, a w przypadku jego niewykonania – stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i egzekucji.
Zgodnie z art. 207 ust. 12 u.f.p., od decyzji instytucji pośredniczącej lub wdrażającej, beneficjent może odwołać się do właściwej instytucji zarządzającej. W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma też zastosowanie, gdy instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego oraz zarząd województwa. Wyłącza on zastosowanie ogólnej regulacji dotyczącej odwołań.
Zaprezentowane rozwiązanie nie wywołuje wątpliwości w sytuacji rozstrzygnięć wydawanych przez ministra, gdyż jest to instytucja dobrze znana procedurze administracyjnej. Natomiast wydaje się problematyczne w przypadku decyzji zarządu województwa z uwagi na regulację ustrojową.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (DzU z 1998 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), w skład zarządu województwa, liczącego 5 osób, wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie. Uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 31 ust 4 ustawy o samorządzie województwa).
Zaistniała sytuacja powoduje, że zarząd województwa wydaje decyzję w sprawie zwrotu środków w składzie co najmniej 3 członków zarządu. Osoby te podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 zdanie 1 k.p.a.).
W konsekwencji, zarząd województwa staje się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego kworum – nie jest bowiem możliwe stworzenie składu 3-osobowego, w którym nie brały udziału osoby wydające decyzję w pierwszej instancji.
Tomasz Brzezicki radca prawny, pracownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu
Tomasz Brzezicki, radca prawny, pracownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu
O wadliwości omawianej regulacji świadczy jej niespójność z przepisami ustrojowymi i proceduralnymi. Wobec przyjęcia konstrukcji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dwukrotnie orzeka w niej instytucja zarządzająca, czyli w przypadku regionalnych programów operacyjnych – zarząd województwa. Niemożność wydania decyzji przez zarząd województwa powoduje, że konieczne jest wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy.
Wobec faktu, że ustawodawca zbliżył pozycję zarządu województwa jako instytucji zarządzającej do pozycji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego (od decyzji wydanych przez te organy nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), wydaje się, że należy zastosować art. 26 § 2 k.p.a., który stanowi, że w takiej sytuacji organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza prezes Rady Ministrów.
Ustawodawca tworząc rozwiązania procesowe w ustawach szczególnych zapomina o ogólnych przepisach procedury administracyjnej. W praktyce każdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie oznaczał obowiązek wyznaczenia organu do jej rozpoznania.
Iwo Fisz aplikant radcowski przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Toruniu
Komentuje Iwo Fisz, aplikant radcowski przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Toruniu
Trudno uznać za prawidłową regulację art. 207 ust. 12 u.f.p., która – w przypadku, gdy instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – zawsze prowadzi do niezdolności organu do załatwienia sprawy i wymusza konieczność wyznaczenia przez prezesa Rady Ministrów organu właściwego dla załatwienia sprawy.
Wprowadzenie konstrukcji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, motywowane dążeniem do tego, aby w sprawie orzekała instytucja zarządzająca, zatem podmiot mający szeroką wiedzę na temat problematyki prawidłowości wykorzystania środków i dysponujący specjalistami w tej dziedzinie, nie zostało dostosowane do kształtu ustrojowego organów będących instytucjami zarządzającymi.
Rozwiązaniem problemu byłby powrót do regulacji ogólnej, w której od decyzji zarządu województwa służyłoby odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Inna możliwość, która gwarantowałaby orzekanie przez organy dysponujące specjalistami w zakresie realizacji programów operacyjnych, to wprowadzenie odwołania od decyzji zarządu województwa do ministra – w ten sposób w II instancji orzekałby organ, który dysponuje kadrą, choć nie jest instytucją zarządzającą w ramach regionalnego programu operacyjnego.
