Skarb Państwa – Główny Inspektorat Transportu Drogowego (GITD) – przygotował specyfikację istotnych warunków zamówienia (siwz) w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą „Świadczenie usług personalizowania, wydruku, konfekcjonowania, kopertowania i doręczania korespondencji”.
Fotoradary i kary
Celem realizacji zamówienia jest między innymi wykonanie wielu czynności (m.in. personalizacja druku, wydruk, sortowanie, kopertowanie itp.) związanych z przygotowaniem i dostarczeniem mandatów karnych z fotoradarów oraz kar pieniężnych nakładanych przez zamawiającego na podstawie ustawy o drogach publicznych.
W celu przybliżenia problemu prawnego związanego z zapisami zawartymi w siwz niezbędne jest przytoczenie nie tylko zapisów specyfikacji, ale i kontekstu zarzutów prywatnych operatorów pod adresem GITD oraz argumentów organizatora przetargu. GITD, formułując opis przedmiotu zamówienia, wymaga by „w przypadku konieczności wysyłki poza granice RP na terytorium RP rozliczenie następowało według cen cennika operatora krajowego, z którego korzysta wykonawca, nie wyższych niż obowiązujące w danym czasie w Poczcie Polskiej”.
Pocztowy monopol
Zdaniem prywatnych operatorów pocztowych nie jest możliwe uzyskanie zamówienia publicznego na świadczenie wymienionych usług bez angażowania Poczty Polskiej SA.
Uwaga!
Poczta Polska ma zagwarantowany do końca 2012 r. monopol na doręczanie przesyłek do 50 gramów. Niektórzy operatorzy niepubliczni, chcąc świadczyć usługi w obszarach najlżejszych a zarazem najtańszych przesyłek (zdominowanych przez Pocztę Polską z uwagi na obszar zastrzeżony), dociążają przesyłki za pomocą blaszek. GITD nie akceptuje takiej praktyki, a z uwagi na obowiązujące przepisy ustawy Prawo pocztowe nie może z tego powodu inaczej sformułować warunków przetargu.
Uwaga!
GITD radzi: „wykonawcy ubiegający się o zamówienie mogą zawierać z narodowym operatorem umowę jako podwykonawcą”.
Należy podkreślić, że obowiązująca ustawa z 12 czerwca 2003 – Prawo pocztowe jest objęta zakresem przedmiotowym ustawodawstwa unijnego i wymaga dostosowania do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej.
Sektor usług pocztowych jest regulowany zarówno przez przepisy dyrektyw unijnych (dyrektywy: 97/67/WE, 2002/39/WE i 2008/6/WE, która powinna być wprowadzona do 31 grudnia 2012), jak i przepisy traktatu o Unii Europejskiej i traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny TWE). Przepisy krajowe normujące świadczenie usług pocztowych wpisują się w ramy prawne rynku wewnętrznego, a przede wszystkim regulacji dotyczących swobody świadczenia usług.
W preambule dyrektywy 97/67/WE stwierdzono, że utworzenie rynku wewnętrznego w sektorze pocztowym ma udowodnione znaczenie dla ekonomicznej i społecznej spójności Wspólnoty (obecnie UE/WE), w której usługi pocztowe stanowią zasadniczy instrument łączności i handlu. Utworzenie rynku wewnętrznego nie wyłączyło możliwości tworzenia się w państwach członkowskich Unii Europejskiej monopoli pocztowych. Należy jednak zwrócić uwagę, że monopol państwowy w obszarze świadczenia usług pocztowych nie jest nieograniczony.
Do końca 2012 r.
27 lutego 2008 weszła w życie dyrektywa 2008/6/WE (tzw. III dyrektywa pocztowa), która wyznaczyła termin pełnego otwarcia rynku świadczenia usług pocztowych do 31 grudnia 2010 i określiła zasady jego funkcjonowania w warunkach pełnej liberalizacji.
Polska skorzystała z możliwości przesunięcia terminu wprowadzenia dyrektywy do polskiego porządku prawnego do końca 2012 r.
Wiążące źródło prawa
Nie można zapominać, że dyrektywa 2008/6/WE stanowi od dnia jej wejścia w życie w 2008 r. wiążące źródło prawa w RP. Należy odróżnić moment wejścia w życie dyrektywy unijnej od terminu, w którym upływa czas na jej wprowadzenie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej >patrz ramka.
Od daty wejścia w życie dyrektywy
Z upływem okresu wprowadzenia III dyrektywy pocztowej niektóre jej postanowienia mogą wywrzeć bezpośredni skutek i stanowić podstawę rozstrzygnięć przed sądem, przeto przedsiębiorcy działający na rynku świadczenia usług pocztowych będą mogli odtąd wywodzić z dyrektywy określone uprawnienia i dochodzić ich realizacji od państwa członkowskiego.
Trybunał Sprawiedliwości podkreśla, że obowiązek wykładni prounijnej powstaje zarówno przed, jak i po upływie okresu wprowadzenia dyrektywy
Od daty wejścia w życie dyrektywa wiąże wszystkie organy państwa członkowskiego, w szczególności sądy i organy administracji państwowej. Skutki, jakie wywołuje dyrektywa – w zakresie jej mocy wiążącej – są jednak niezależne od tego, czy została wprowadzona w całości czy w części (postanowienie SN z 20 lutego 2008, III SK 23/ 2007).
W ocenie Trybunału, począwszy od dnia wejścia w życie dyrektywy, sądy państw członkowskich powinny, tak dalece jak jest to możliwe, powstrzymać się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób, który poważnie zagrażałby – po upływie terminu na jej dostosowanie – osiągnięciu wskazanego w niej rezultatu. Ze sprawy Fratelli Constanzo wynika, że obowiązek wykładni zgodnej spoczywa także na organach administracji państwowej.
Uwaga!
Obowiązek powstrzymania się wykładni przepisów ustawy Prawo pocztowe w sposób sprzeczny z III dyrektywą pocztową spoczywa zarówno na sądach krajowych, jak i organach administracji państwowej i powstaje nie z chwilą upływu terminu wprowadzenia dyrektywy 2008/6/WE, lecz od dnia wejścia jej w życie. Nie będzie to dzień wejścia w życie przepisów wykonawczych do dyrektywy 2008/6/WE.
Kontrowersyjny wybór operatora
W świetle powołanych ustaleń usprawiedliwiony jest wniosek, że od dnia wejścia w życie dyrektywy 2008/6/WE GITD powinien powstrzymać się od jakichkolwiek działań, które mogłyby uniemożliwić osiągnięcie celu zakładanego przez III dyrektywę pocztową po upływie okresu jej wprowadzenia. Wybór wykonawcy na podstawie komentowanych postanowień siwz, które zakładają w swej istocie obligatoryjne zaangażowanie Poczty Polskiej SA, może naruszać ten obowiązek.
Warto jednak zauważyć, że przetarg organizowany przez GITD obejmuje okres od stycznia 2012 do końca 2020 roku. Wybór wykonawcy na podstawie komentowanych postanowień specyfikacji, uwzględniającej obecnie obowiązujące prawo pocztowe, może spowodować, że po upływie okresu jego dostosowania będzie utrzymywał się stan niezgodny z dyrektywą 2008/6/WE.
Granice wykładni prounijnej
Należy wskazać, że GITD ma wprawdzie obowiązek powstrzymania się od takiej wykładni ustawy Prawo pocztowe, przyznającej Poczcie Polskiej SA monopol na świadczenie usługi powszechnej, która naruszałaby effet utile III dyrektywy pocztowej, to jednak obowiązek wykładni prounijnej ma swoje granice. Granicę wykładni ustawy Prawo pocztowe wyznaczają niewątpliwie krajowe metody wykładni.
Zgodnie z prawem unijnym dokonywanie wykładni zgodnej, w sytuacji gdy przepisy prawa krajowego nie budzą wątpliwości, może prowadzić do dokonywania wykładni contra legem oraz naruszać zasadę pewności prawa.
W takiej sytuacji organ administracji stosujący prawo powinien odmówić zastosowania ustawy niezgodnej z dyrektywą. Obowiązek ten wynika z zasady pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym.
W opinii do sprawy Transportes Urbanos rzecznik generalny M. Poiaresa Madura, odwołując się do sprawy Fratelli Constanzo i CIF, potwierdził, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego zobowiązuje sąd krajowy, a także organ administracji krajowej do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego, który uważa za sprzeczny z prawem UE/WE.
W świetle aktualnego orzecznictwa unijnego wydaje się, że obowiązek odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z dyrektywą nie powstaje w okresie przed upływem jej wprowadzenia.
Okres przewidziany na dostosowanie dyrektywy jest to okres, w którym państwa członkowskie przygotowują i uchwalają przepisy krajowe. Jest to czas przeznaczony na transpozycję dyrektywy, co wyraża się w dostosowaniu prawa krajowego do prawa unijnego.
W sprawie Inter-Environnement Wallonie Trybunał wyraził pogląd, że przed upływem terminu na wprowadzenie dyrektywy państwo członkowskie nie może ponosić odpowiedzialności za brak środków wykonawczych.
Z orzecznictwa Trybunału
W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu dyrektywa unijna wiąże państwa członkowskie od momentu jej wejścia w życie w tym sensie, że od tego momentu organy państwa członkowskiego są odpowiedzialne za wprowadzenie dyrektywy do wewnętrznego porządku prawnego, przy czym powinny powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek działań, które mogłyby osłabić skuteczność dyrektywy w wewnętrznym porządku prawnym.
W sprawie Stichting Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że na etapie dostosowania dyrektywy do wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskie nie mogą uchwalać przepisów, które mogłyby poważnie zakłócić osiągnięcie celu dyrektywy. Przejawem zapewnienia efektywności prawu unijnemu w systemie prawnym państwa członkowskiego jest obowiązek wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem UE/WE.
Uwaga!
Według orzecznictwa unijnego obowiązek wykładni zgodnej z dyrektywą w sensie temporalnym jest obowiązkiem bezwarunkowym i powstaje już z dniem wejścia w życie (ogłoszenia) dyrektywy.
Obowiązek wykładni prawa polskiego nie jest zasadniczo uwarunkowany tym, czy, kiedy i w jaki sposób dyrektywa została wprowadzona. Trybunał Sprawiedliwości podkreśla, że obowiązek wykładni prounijnej powstaje zarówno przed, jak i po upływie okresu wprowadzenia dyrektywy.
Piotr Brzeziński
Komentuje Piotr Brzeziński, radca prawny w kancelarii Gide Loyrette Nouel
Nie można zapominać, że w okresie między wejściem w życie dyrektywy 2008/6/WE a upływem okresu przeznaczonego na jej wprowadzenie przedsiębiorcy działający na rynku świadczenia usług pocztowych mogliby domagać się od sądu krajowego wydania środka tymczasowego gwarantującego im ochronę na wypadek naruszenia przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego zakazu podejmowania działań, które mogłyby utrudnić osiągnięcie celu zakładanego przez III dyrektywę pocztową po upływie terminu jej wprowadzenia.
