Kiedy i gdzie można dochodzić oddania wywłaszczonej działki

W okresie PRL, w związku z szeroko zakrojonymi planami inwestycyjnymi państwa, wielu prywatnych właścicieli zostało pozbawionych swoich nieruchomości. Największa fala wywłaszczeń miała miejsce w latach 70. XX wieku.

Na  wywłaszczonych parcelach budowano fabryki, osiedla mieszkaniowe, zakładano ogródki działkowe. Wiele przedsięwzięć nie doszło jednak do skutku. Część wywłaszczonych działek do dziś jest niezabudowana, część została przeznaczona na inny cel niż określony w trakcie wywłaszczenia, np. zamiast planowanej szkoły postawiono bloki.

Po siedmiu latach

Przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 19 maja 2010 DzU nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej ugn) przewidują, że poprzedni właściciel nieruchomości ma prawo dochodzić jej zwrotu, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przez poprzedniego właściciela nieruchomości rozumie się osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Na równi z pierwotnymi właścicielami traktowani są ich następcy prawni pod tytułem ogólnym (przede wszystkim spadkobiercy) oraz szczególnym (nabywcy wierzytelności o zwrot nieruchomości).

Możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości otwiera się z upływem czasu, pod warunkiem że nieruchomość nie została zabudowana i zagospodarowana na cel określony w momencie wywłaszczenia. Dopuszczalny jest zwrot nieruchomości (całych wywłaszczonych działek), ale także ich części. Do oceny zaistnienia przesłanek orzeczenia o zwrocie części nieruchomości stosuje się takie same kryteria, jak do zwrotu całej nieruchomości.

Decyduje starosta

Organem właściwym do  orzeczenia o zwrocie jest starosta, a w miastach na prawach powiatu – prezydent miasta. W praktyce często się zdarza, że aktualnym właścicielem nieruchomości jest właśnie organ władny do orzekania w sprawach zwrotu. W takim wypadku do załatwienia sprawy wyznaczany jest inny organ (starosta z innego powiatu).

Niezrealizowany zamiar

Jednym z najważniejszych punktów decyzji wywłaszczeniowej jest określenie celu publicznego, na jaki nieruchomość jest wywłaszczana. Wskazanie celu musi być precyzyjne i konkretne. Z jednej strony art. 136 ust. 1 ugn wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej – art. 137 ust. 1 ugn precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym jest bezsporne, że wywłaszczenie jest wyjątkowym środkiem, który może być stosowany wyłącznie w sytuacji niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych, a samą nieruchomość można wykorzystać jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W sprawie o zwrot nieruchomości przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia oraz jego realizacja na wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma wątpliwości, jeżeli na nieruchomości wywłaszczonej pod osiedle mieszkaniowe stoją bloki.

W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjęto, że cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego jest osiągnięty także wówczas, gdy na danej nieruchomości wybudowano jedynie infrastrukturę towarzyszącą osiedla, np. parkingi, ciągi komunikacyjne, obiekty handlowe, infrastrukturę techniczną lub urządzono zieleń (np. NSA z 20 stycznia 1999, IV SA 2033/96).

Nie zawsze jest łatwo

Dziesięcioletni okres przyznany nowemu właścicielowi na wykorzystanie działki zgodnie z celem wywłaszczenia jest relatywnie długi. W praktyce jednak duża część inwestycji, z uwagi na zmiany planów, brak pieniędzy, przeciągające się procedury, nie jest rozpoczynana. Wynikałoby z tego, że zabraną poprzednim właścicielom nieruchomość jest stosunkowo łatwo odzyskać. Nie zawsze tak jednak jest.

Czasami odzyskanie nieruchomości jest mocno utrudnione albo wręcz niemożliwe. Jeszcze kilka lat temu barier udaremniających zwrot było znacznie więcej. Dzięki interwencji Trybunału Konstytucyjnego część przepisów została usunięta, m.in. art. 229a ugn wyłączający zwrot w przypadku zrealizowania na nieruchomości innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, o ile w dniu wydania tej decyzji mógł on również stanowić podstawę wywłaszczenia.

Z odzyskaniem działek niezabudowanych należących nadal do Skarbu Państwa lub gminy zwykle nie ma większych problemów. Praktycznie wykluczone jest natomiast odzyskanie nieruchomości zbytych przez Skarb Państwa lub gminę na rzecz osób trzecich albo przeznaczonych pod drogi publiczne.

Zgodnie z art. 229 ugn roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, czyli przed 1 stycznia 1998 nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zwrot jest w takim wypadku niemożliwy, choćby spełnione były przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ugn (m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2007, I OSK 386/06).

Co z terenem zajętym pod drogę

Orzecznictwo sądowe uznało, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 czerwca 1985 o drogach publicznych (DzU z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.; tak m.in. wyrok NSA z 12 lutego 2009, I OSK 361/08, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2009,  VIII SA/Wa 572/ 08).

Zdaniem sądu zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego).

Ustawodawca dopuszcza wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia i zdaniem sądu właśnie ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest tego typu wyjątkiem.

Zbędna na cel określony w decyzji

Odzyskać można jedynie nieruchomość, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli

• pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

• pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Komentuje:

Małgorzata Zamorska radca prawny, partner w warszawskiej kancelarii bnt Neupert, Zamorska & Partnerzy

Sporo kontrowersji wiąże się też z kwestią dopuszczalności i warunków zwrotu działek, które zostały wykorzystane na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu albo które aktualny właściciel (Skarb Państwa lub gmina) dopiero na taki cel chce przeznaczyć.Aktualny właściciel zobowiązany jest poinformować o swoich zamierzeniach poprzedniego właściciela lub jego następców, którzy w terminie trzech miesięcy mogą złożyć wniosek o zwrot nieruchomości.

Pojawia się jednak pytanie, co się dzieje, gdy obecny właściciel nie poinformuje byłego właściciela o swoich planach względem nieruchomości lub gdy pomimo wpłynięcia wniosku o zwrot nieruchomości podejmie jednak działania mające na celu nowe zagospodarowanie nieruchomości, np. wybudowanie na niej szkoły.

Przepisy nie określają wprost konsekwencji takich działań lub zaniechań, które niewątpliwie stanowią naruszenie przepisów. Nieruchomość przeznaczoną na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu można odzyskać. Nie zawsze jest to jednak uprawnienie realne z uwagi na rozliczenia pomiędzy byłym i obecnym właścicielem nieruchomości. Przy odzyskaniu działki poprzedni właściciel zobowiązany jest zwrócić aktualnemu właścicielowi zwaloryzowane odszkodowanie otrzymane w związku z wywłaszczeniem (art. 140 i 217 ust. 2 ugn).

Odszkodowanie takie podlega zwiększeniu w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. W praktyce oznacza to tyle, że były właściciel musi zapłacić równowartość naniesień budowlanych, co może stanowić znaczącą sumę.