Późniejsza realizacja inwestycji także może napotykać pewne trudności z uwagi m.in. na dosyć szerokie możliwości kwestionowania zapadłych wcześniej rozstrzygnięć administracyjnych, w tym stanowiących podstawę do prowadzenia robót budowlanych. Z przedstawionych powyżej względów, w odniesieniu do inwestycji o szczególnym znaczeniu społecznym, utrwaliła się praktyka uchwalania tzw. ustaw specjalnych. Wprowadzają one rozwiązania upraszczające i przyspieszające prace związane z przygotowaniem i prowadzeniem niektórych inwestycji, w tym poprzez usuwanie barier administracyjno-prawnych stanowiących przeszkodę sprawnej ich realizacji. Tytułem przykładu przywołać można ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawę z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 („Ustawa o Euro"), ustawę z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, czy też ustawę z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym („Ustawa o CPK"). Można oczywiście spierać się, czy koncepcja wprowadzania do systemu prawnego coraz to nowych ustaw specjalnych jest optymalnym sposobem na usprawnianie procesu inwestycyjnego. Przyjętą praktykę uznać jednakże należy za zasadną, tak długo jak waga określonych przedsięwzięć oraz pilność ich realizacji stanowią usprawiedliwienie dla uchwalania przepisów zwiększających szanse na sprawną ich realizację.

Czytaj także: Każda inwestycja może liczyć na wsparcie

Jedną z przewidzianych w niektórych ustawach specjalnych modyfikacji, w tym w Ustawie o CPK, jest ograniczenie możliwości podważania decyzji będących podstawą realizacji inwestycji. Ustawa o CPK wprowadza m.in. ramy czasowe, w których dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji oraz pozwolenia na budowę. Zgodnie z jej przepisami nie stwierdza się nieważności wspomnianych decyzji, jeżeli wniosek o stwierdzenie ich nieważności został złożony po upływie 1 roku od dnia, w którym decyzje stały się ostateczne. Rozwiązanie to w porównaniu do uregulowań wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego („k.p.a.") zwiększa szanse na utrzymanie w obrocie prawnym decyzji istotnej dla prowadzenia inwestycji. Przypomnieć bowiem należy, że przepisy k.p.a. wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji dopiero po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, a w niektórych przypadkach w ogóle nie przewidują żadnych ram czasowych, w których organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność decyzji. Jako uzasadnienie dla przewidzianego w Ustawie o CPK rozwiązania wskazuje się, że ma ono zapewnić osiągnięcie wyższego dobra w postaci realizacji inwestycji mającej szczególne znaczenie społeczne. Ustawa o Euro również zawiera podobną regulację, która miała zabezpieczać inwestycje budowlane prowadzone w ramach przedsięwzięć Euro 2012 przed zagrożeniem wstrzymania ich realizacji. Przepisy tejże ustawy wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012 jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a budowa przedsięwzięcia Euro 2012 została rozpoczęta.

Mając na uwadze cel Ustawy o Euro, zakładać należy, że zawarta w niej regulacja miała ograniczać możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych niezależnie od tego, czy była to decyzja organu pierwszej instancji, czy też decyzja organu drugiej instancji. W praktyce bowiem często na skutek wnoszonych odwołań postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji.

Należy jednakże zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny („NSA") w orzeczeniach dotyczących przedsięwzięć realizowanych na podstawie Ustawy o Euro stwierdził, że skoro ustawodawca w przepisie posłużył się określeniem „decyzja o pozwoleniu na budowę" a nie określeniem „decyzja w sprawie o pozwolenie na budowę" to oznacza, że obejmuje on tylko decyzję organu pierwszej instancji. Przyjęta przez NSA wykładania może prowadzić do konkluzji, że Ustawa o Euro wyłączała dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, ale tylko wydanej przez organ pierwszej instancji. Dobrze więc, że Ustawa o CPK nie powiela dokładnie brzmienia odpowiedniego przepisu Ustawy o Euro, lecz odnosi się do „decyzji", w tym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Można zatem twierdzić, że przepisy Ustawy o CPK ograniczają możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę niezależnie od tego, czy będzie nim ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, czy też ostateczna decyzja organu drugiej instancji.

Odnosząc się do zasad ogólnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. A zatem w przypadku inwestycji, która nie jest objęta ustawą specjalną ograniczającą możliwość stwierdzenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, może zdarzyć się sytuacja, że np. kilkanaście lat po zrealizowaniu obiektu dojdzie do skutecznego wzruszenia pozwolenia na budowę wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji może to doprowadzić do próby wzruszenia pozwolenia na użytkowanie, jako decyzji związanej z pozwoleniem na budowę. Przywołany przepis k.p.a., stanowiący podstawę do stwierdzania nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a zatem obarczonych wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, realizuje zasadę praworządności. Podkreślić jednakże należy, że nie mniej ważną zasadą jest także zasada trwałości decyzji administracyjnej. Z tych względów pożądane wydaje się, aby w odniesieniu do inwestycji realizowanych na zasadach ogólnych również przewidziano pewne ramy czasowe, po upływie których nie będzie możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będących podstawą ich realizacji. Z oczywistych względów ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie powinno być tak daleko idące, jak przewidują to na zasadzie wyjątku niektóre ustawy specjalne. Na marginesie zaznaczyć należy, że postulat wprowadzenia ograniczenia czasowego, w którym możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji znajduje pewne uzasadnienie także w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., w którym orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wracając do modyfikacji wprowadzanych na mocy ustaw specjalnych, wskazać należy, że Ustawa o Euro zawiera przepis, który w założeniu miał wyłączać możliwość uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia Euro 2012. Zasadą jest natomiast, że decyzje organu drugiej instancji mogą podlegać uchyleniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Redakcja przepisu Ustawy o Euro modyfikującego tę zasadę nasuwała jednak w praktyce istotne wątpliwości. W niektórych orzeczeniach przyjmowano, że oznacza on bezwzględny zakaz uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy. NSA przyjął jednakże odmienną jego wykładnię. W ocenie NSA, z uwagi na to, że ustawodawca posłużył się określeniem „decyzja o pozwoleniu na budowę" a nie „decyzja w sprawie o pozwolenie na budowę" oznacza, że przepisy Ustawy o Euro nie regulują w sposób szczególny rozpoznawania skargi na decyzje organu odwoławczego, a jedynie wyłączają możliwość uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organu pierwszej instancji, którą sąd może objąć swoim orzekaniem. Zaprezentowana przez NSA wykładnia prowadziła do wniosku, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien jednak uchylić taką decyzję w przypadku stwierdzenia, że narusza ona prawo. Ustawa o CPK również modyfikuje kompetencje sądów administracyjnych i przewiduje, że „[w] przypadku uwzględnienia skargi na pozwolenie na budowę, sąd administracyjny po upływie 1 roku od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor przystąpił do realizacji inwestycji, może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo". Z uwagi na złożoność kwestii nie sposób w ramach niniejszego artykułu omówić tego przepisu w sposób wyczerpujący. Zaznaczyć jednak należy, że pomimo pewnych podobieństw przywołanego przepisu do jego odpowiednika w Ustawie o Euro, istnieją argumenty, aby twierdzić, że art. 95 ust. 2 Ustawy o CPK dotyczy jednak decyzji wydawanych przez organy drugiej instancji i w związku z tym ogranicza kognicję sądów administracyjnych rozpoznających skargi na takie decyzje. Jednym z nich jest to, że decyzja organu drugiej instancji, z uwagi na swój merytoryczny charakter, zawiera się w użytym w przepisie określeniu „pozwolenie na budowę".

Podsumowując, w świetle przepisów Ustawy o CPK uprawniona jest teza, że w przypadku wniesienia skargi na wadliwą decyzję organu drugiej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę, sąd administracyjny po upływie 1 roku od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor przystąpił do realizacji inwestycji, nie uchyli takiej decyzji, lecz ograniczy się do orzeczenia, że narusza ona prawo. Oznacza to, że poddane kontroli sądowej pozwolenie na budowę dotyczące CPK nie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w przywołanych powyżej okolicznościach.

Marcin Oszczak, counsel i radca prawny w zespole infrastruktury i finasowania projektów kancelarii CMS