Problem

Po wydaniu pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, zażądał wznowienia postępowania w tej sprawie, gdyż bez własnej winy nie brał w nim udziału. W toku tego wznowionego postępowania wyszło na jaw, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Czy w takim przypadku można stwierdzić jej nieważność?

Co mówią przepisy

W art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przewidziano, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli:

- dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

- decyzja została wydana w wyniku przestępstwa,

- decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu,

- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał,

- decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

- zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, bądź

- decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Wznowienie następuje z urzędu lub na żądanie strony, z zastrzeżeniem, że wznowienie spowodowane tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na jej żądanie (art. 147 k.p.a.).

Wznowienie następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Zasadą jest, że organem właściwym w tych sprawach jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Tylko gdy przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do prowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie (art. 150 § 1 i 2 k.p.a.).

Natomiast na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która:

- została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,

- została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- dotyczy sprawy już poprzednio

- rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter,

- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub

- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 k.p.a.).

Prawnik wyjaśnia

Anna Puszkarska, radca prawny

W przypadku gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, można stwierdzić jej nieważność także wtedy, gdy wyszło to na jaw po wznowieniu postępowania.

Możliwe są sytuacje, gdy dana decyzja ma wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, a w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do naruszeń stanowiących podstawę do wznowienia tego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny zastosowania obu tych trybów (wznowienia i stwierdzenia nieważności) nie mogą być tożsame. Okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji powoduje odmienne konsekwencje. Wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, jeżeli postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie nieważności eliminuje z obrotu prawnego decyzję dotkniętą wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki od chwili jej wydania.W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że wznowienie postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

NSA w Warszawie w wyroku z 9 sierpnia 1990 r. (sygn. IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1) wyjaśnił, że w k.p.a. nie ma przepisu, który zabraniałby wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Dopuszczalny jest więc wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do której nastąpiło wznowienie postępowania.

Również zgodnie z wyrokiem NSA z 17 stycznia 2006 r. (II OSK 406/05) wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona może zatem równocześnie żądać wszczęcia postępowania wznowieniowego i postępowania nieważnościowego. Z uwagi na to, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy jednak dać priorytet pierwszemu z nich. O zastosowaniu jednego z tych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji nie przesądza natomiast data wszczęcia postępowania.

W sytuacji gdy strona zażądała wznowienia postępowania, a następnie organ sam ustalił istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, może wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności z urzędu.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już wznowionego postępowania powoduje konieczność zawieszenia tego wznowionego postępowania. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie można natomiast postąpić odwrotnie. Zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia wznowionego postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1318/11).

Dopuszczalność wszczęcia postępowania w obu tych trybach nie przesądza o późniejszych merytorycznych rozstrzygnięciach. Jeżeli zostanie stwierdzona nieważność decyzji, to jej skutkiem będzie bezprzedmiotowość wznowionego postępowania. Stwierdzenie nieważności spowoduje bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem tego wznowionego postępowania. Konsekwencją stwierdzenia nieważności powinno być więc podjęcie i umorzenie wznowionego postępowania. Może się także okazać, że twierdzenie o nieważności decyzji było chybione. W razie odmowy stwierdzenia nieważności organ powinien podjąć i prowadzić wznowione postępowanie, co może doprowadzić do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

podstawa prawna: art. 97, art. 145–152, art. 156–159 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 23 ze zm.)