Przedsiębiorca Jan Z. działający na terenie Gorzowa Wlkp. dopatrzył się niekorzystnych dla siebie zmian w świeżo uchwalonej noweli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodziło o zmianę kwalifikacji drogi z wewnętrznej na publiczną. Tymczasem na pozór niewinna zmiana miała mieć daleko idące dla jego firmy – jak twierdził Jan Z. – konsekwencje.

Ruch jak na autostradzie

Droga przebiega bowiem przez nieruchomość, której jego spółka jest wieczystym użytkownikiem i stanowi jedyny dojazd do jego zakładu produkującego styropian. Jeździły po niej wózki widłowe, ciężki sprzęt oraz tiry. Jan Z obawiał się, że gdy droga stanie się powszechnie dostępna, to większy będzie na niej ruch, zacznie dochodzić do kolizji oraz utrudni to swobodny dojazd do zakładu, a tym samym prowadzenie działalności gospodarczej.

Wezwał więc radę miasta do usunięcia naruszenia prawa, a ta w ogóle nie odpowiedziała. Wniósł więc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu napisał, że zmiana kwalifikacji drogi stanowi nadużycie władztwa planistycznego, które w sposób istotny uderza w interes prawny i uprawnienia spółki. Drogę publiczną spokojnie można wytyczyć w innym miejscu. Przedstawił nawet radnym kilka wariantów, ale jego zdania w ogóle nie wzięto pod uwagę.

Jan Z. podkreślił, że udostępnienie drogi na potrzeby ruchu kołowego innych samochodów uderzy w funkcjonowanie zakładu produkcyjnego spółki. Ruch ciężarówek oraz wózków widłowych odbywa się po terenie działek przyległych do drogi oraz po spornej drodze.

Tymczasem udostępnienie drogi osobom trzecim wymusi na spółce ogrodzenie działek, uniemożliwi tym samym manewrowanie pojazdów ciężarowych wywożących wyroby gotowe, a tym bardziej dostarczających surowce i komponenty.

Przedsiębiorca podkreślił, że zakład produkcji styropianu jest obiektem o szczególnych wymaganiach zabezpieczeń pożarowych. W tej sytuacji zwiększenie ruchu pojazdów obcych zwiększa zagrożenie pożarowe, a w przypadku ogrodzenia działek po wydzieleniu drogi zmniejszy się dostęp służb ratowniczych straży pożarnej w razie pożaru.

Są już służebności

W odpowiedzi na skargę władze miasta podniosły, że Jan Z., opisując stan faktyczny, pominął to, że nieruchomość jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przechodu i przejazdu, a więc podlega już ograniczeniom.

Ponadto miejscowy plan powinien realizować nie tylko interesy indywidualnych podmiotów, ale także interes społeczny i publiczny. Wprowadzona zmiana umożliwia dostęp do drogi również innym podmiotom. Nie ingeruje jednak nadmiernie w przysługujące Janowi Z. prawo, które i tak podlega ograniczeniu na skutek ustanowienia służebności przejazdu i przechodu.

Zauważyły też, że w judykaturze wprost wskazuje się, że treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza – niejednokrotnie je ograniczając – w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu.

Ponadto władze miasta nie podzieliły stanowiska Jana Z., że drogę dojazdową można było inaczej wytyczyć. Ich zdaniem byłoby to nieekonomiczne i niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Zdaniem sądu rada miasta dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem przez organ władztwa planistycznego. Ograniczył bowiem przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego, nie uzasadniając zmiany przeznaczenia drogi oraz nie rozważyła skutków takiej zmiany oraz ewentualnego alternatywnego rozwiązania.

Racjonalnie i proporcjonalnie

Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Oznacza to, że prawo własności (użytkowania wieczystego) nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je konstytucja w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1).

Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k. c.) czy odpowiednio wieczystego użytkowania. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych), w tym zaś wypadku przedsiębiorcy.

Rada miasta w ramach władztwa planistycznego co do zasady ma prawo do rozstrzygnięcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danych terenów, w tym także niezgodnie z oczekiwaniami ich właścicieli. Ponadto może określić przeznaczenie danego terenu jako drogi publicznej i to niezależnie od tego, jaki charakter obszar ten posiada aktualnie. Miejscowy plan jako akt prawa miejscowego kształtuje na przyszłość stan prawny nieruchomości nim objętych i stanowi wyraz kształtowania przez gminę ładu przestrzennego na jej obszarze. Takim elementem kształtowania ładu przestrzennego zaś jest niewątpliwie wytyczanie przebiegu dróg i innych szlaków komunikacyjnych.

W przekazanej sądowi dokumentacji planistycznej, a także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie wykazano, że ingerencja w sferę prawa skarżącego przedsiębiorcy do nieruchomości (użytkowania wieczystego) pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów wskazanych w planie miejscowym. Gmina, wykonując swoje władztwo planistyczne, nie wykazała, do czego zdaniem sądu była zobowiązana, dlaczego planuje przeznaczyć drogę wewnętrzną na drogę publiczną i ograniczyć w ten sposób prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej do nieruchomości.

Tymczasem wprowadzona zmiana może utrudnić Janowi Z. prowadzenie działalności gospodarczej. WSA przyznał także mu rację, że rada nie ustaliła parametrów też tej drogi

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 marca 2016 r. II SA/Go 1024/15.