Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wymierzył 75 tys. zł kary z tytułu nielegalnego użytkowania sklepu spożywczo-przemysłowego.

Zakup kontrolowany

Zanim jednak doszło do orzeczenia kary, właściciel sklepu złożył w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie parteru niewykończonego jeszcze budynku. Chodziło konkretnie o pomieszczenia, w których znajdował się sklep.

Inspektor przed wydaniem pozwolenia przeprowadził obowiązkową kontrolę. Do tego bowiem obliguje go prawo budowlane. Okazało się, że sklep już działa. Na półkach znajdowały się towary, za ladą stała ekspedientka, byli też klienci. Inspektor, aby mieć dowód na nielegalne funkcjonowanie sklepu w postaci paragonu fiskalnego, zrobił zakupy.

Przedwczesne otwarcie

Właściciel sklepu złożył zażalenie na postanowienie nakładające karę do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jego zdaniem nikt go nie zawiadomił o kontroli, a w protokole z kontroli nie ma wystarczających dowodów na to, że sklep już funkcjonuje. Ponadto stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że nie nastąpiło zakończenie budowy obiektu, co wyklucza nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Wojewódzki inspektor utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wówczas właściciel sklepu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi, ale i ten nie dał wiary jego argumentom i skargę oddalił.

Zdaniem WSA sporny budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych (budynek handlu). Zgodnie zaś z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, aby przystąpić do użytkowania tej kategorii budynku, należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Warunek ten został również wpisany w pozwoleniu na budowę budynku ze sklepem spożywczo-przemysłowym.

Ponadto inwestor chciał korzystać tylko z częściowo wykończonego budynku. Prawo budowlane na to zezwala, ale dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem WSA ustalenia powiatowego inspektora potwierdzają przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

WSA zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował w prawie budowlanym pojęcia użytkowania. Z tego powodu należy się posiłkować definicjami z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przez pojęcie użytkowania należy rozumieć każdy przejaw korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast „przystąpienie do użytkowania" to działanie inwestora (bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu), które wskazuje na zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

W spornym przypadku sklep spożywczo-przemysłowy stanowi pomieszczenie przeznaczone na cele handlowe, którego wnętrze jest dostępne dla ogółu konsumentów. Przejawem korzystania ze sklepu jest zorganizowanie wnętrza w taki sposób, że może odbywać się w nim działalność docelowa, czyli handel. Przystąpieniem do użytkowania jest zatem wyeksponowanie towaru oferowanego do sprzedaży w taki sposób (ekspozycja na półkach, regałach z uwidocznionymi cenami) i w takich okolicznościach (otwarte drzwi obiektu), że obserwator ma uzasadnione przypuszczenie, że ma prawo dokonać zakupu.

WSA wskazał, że dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli jednoznacznie świadczy o tym, że sklep w dniu kontroli wykorzystywany był zgodnie z przeznaczeniem, dla którego został wzniesiony.

Kara ma być surowa

WSA podkreślił, że stosowanie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest uznaniowe. Ich wysokość jest ściśle wyznaczona przez ustawowe kryteria odnoszące się do parametrów obiektu budowlanego.

Z art. 59f ust. 1–3 prawa budowlanego wynika, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W). Stawka opłaty (S) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do prawa budowlanego.

Zdaniem WSA z przepisów wynika, że wyliczenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sprowadza się do przeprowadzenia prostego działania rachunkowego.

Jednocześnie sąd przyznał, że sankcje z tytułu nielegalnego użytkowania są surowe. Ale jest to celowy zabieg ustawodawcy. Kara ma dyscyplinować, by inwestorom nie opłacało się korzystanie z budynku, zanim nie załatwią formalności końcowych.

Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2009 r. Jego zdaniem kary pieniężne przewiduje nie tylko prawo karne, ale także cywilne oraz administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że sankcje za nielegalne użytkowanie są karami administracyjnymi.

Trybunał przyznał, że są one wysokie, ale zbyt niskie kary nie odniosłyby skutku. Nie odstraszyłyby inwestorów od nieprzestrzegania przepisów.

Brak powiadomienia

WSA odniósł się też do zarzutu niepowiadomienia inwestora o terminie obowiązkowej kontroli. Sporne postępowanie toczy się na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 59 ust. 6 prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący został poinformowany o terminie obowiązkowej kontroli i własnoręcznym podpisem potwierdził fakt otrzymania zawiadomienia, zobowiązał się też do uczestniczenia w obowiązkowej kontroli obiektu.

Na marginesie WSA wskazał, że nawet gdyby strona nie została zawiadomiona o terminie kontroli, to ten zarzut i tak nie mógłby zostać uwzględniony w postępowaniu. Sąd bowiem kontrolował jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, nie zaś rozstrzygnięcia dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 września 2015 r., II SA/Łd 223/15.