Materiał powstał we współpracy z Baker McKenzie
Latem Unia Europejska przyjęła nowe Rozporządzenie (FDI Screening Regulation) w sprawie monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ), które ma znacząco zmienić zasady kontroli zagranicznego kapitału w Europie. W praktyce nowe przepisy mogą wpłynąć na to, kto będzie mógł przejmować strategiczne europejskie spółki, a nawet czy niektóre transakcje w ogóle dojdą do skutku. Dlaczego Europa zdecydowała się mocniej chronić swój rynek i co ta zmiana oznacza dla biznesu?
To bardzo ważna zmiana. Mimo, że od niedawna wszystkie 27 państw członkowskich Unii Europejskiej posiada regulacje dotyczące kontrolowania inwestycji zagranicznych, to ich kryteria i system kontroli pozostają rozproszone i nierówne. Rozporządzenie 2026/1386 z 17 czerwca 2026 r. w sprawie monitorowania inwestycji zagranicznych w Unii oraz uchylenia rozporządzenia 2019/452 ma to zmienić. Nowe przepisy są rewolucyjne, ale znajdą zastosowanie do tych transakcji, które nie zostaną zakończone przed 17 stycznia 2028 r. Jest więc czas, żeby się przygotować.
Kluczowa zmiana polega na tym, że wszystkie państwa członkowskie będą musiały prowadzić kontrolę inwestycji w określonych sektorach strategicznych, a ich katalog minimalny (państwa członkowskie będą mogły go rozszerzyć, ale nie skrócić) jest całkiem spory. Obejmuje on, między innymi, opracowywanie, produkcję lub komercjalizację produktów podwójnego zastosowania, tzw. dual use lub związanych z obronnością, produkcję, prowadzenie badań lub opracowywanie półprzewodników, technologii kwantowych lub technologii sztucznej inteligencji, działalność w sektorach transportu, energii, infrastruktury cyfrowej czy surowców strategicznych. Ochroną zostaną także objęte określone podmioty działające na rynkach regulowanych i finansowych oraz podmioty, które są właścicielami baz danych wykorzystywanych do rejestracji wyborców, systemów głosowania czy systemów informacyjnych.
Szeroki katalog sektorów podlegających ochronie, a także szczegółowo określone parametry oceny, kiedy dana inwestycja zagraniczna prawdopodobnie może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo lub porządek publiczny, pokazują, jak poważnie unijny regulator podchodzi do kwestii bezpieczeństwa Europy i jak wysoko ocenia zagrożenie. Pamiętajmy, że nowe przepisy zostały wprowadzone na wniosek Komisji Europejskiej, która systematycznie monitorowała realizację 'starego' rozporządzenia 2019/452 i zauważała luki w prawie lub praktyce wymagające reakcji.
Istotne jest także rozszerzenie podmiotowe zakresu regulacji.
To prawda. Kontrola obejmie nie tylko klasyczne inwestycje bezpośrednie spoza UE, ale również transakcje „wewnątrzunijne”, jeżeli inwestor jest ostatecznie kontrolowany przez podmiot z państwa trzeciego. Nowe rozporządzenie wprowadza autonomiczną definicję beneficjenta rzeczywistego. Choć jego koncepcja wywodzi się z przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy, to kryteria i podejście do badania struktury własnościowej i kontroli w obu tych regulacjach, istotnie się różnią. W przypadku kontroli inwestycji zagranicznych głównym celem jest zidentyfikowanie podmiotu, który może wywierać wpływ na gospodarkę UE, albo działać na korzyść interesów państwa trzeciego. Znaczenie ma każdy stopień faktycznej kontroli lub czerpania korzyści, który może rodzić ryzyko dla bezpieczeństwa. W przeciwieństwie do przepisów AML, które standardowo określają, jaki procentowy próg udziałów, akcji lub głosu determinuje określone wnioski prawne, rozporządzenie 2026/1386 nie przewiduje tego rodzaju domniemań w definicji ogólnej – liczy się każdy stopień faktycznej kontroli lub korzyści, który może rodzić ryzyko dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Organy monitorujące państw członkowskich będą tu miały duży stopień interpretacyjnej, a tym samym decyzyjnej, swobody.
Jak nowe przepisy wpłyną na rynek fuzji i przejęć?
Według raportów Komisji, która co roku przedstawia sprawozdanie dotyczące bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii zgodnie z rozporządzeniem 2019/452, w ostatnim dziesięcioleciu liczba BIZ we wszystkich państwach członkowskich rosła. Dotyczy to zarówno fuzji i przejęć, jak i inwestycji typu greenfield. Wprawdzie w ostatnich latach nastąpił spadek wartości tych inwestycji (w połowie października Komisja opublikuje dane za 2025 r. i zobaczymy, czy ten trend się utrzymał), ale skumulowane dane wskazują, że unijne przedsiębiorstwa pozostają atrakcyjnym celem inwestycyjnym, a wprowadzone kilka lat temu regulacje monitorowania inwestycji zagranicznych nie stanowią istotnej przeszkody. Choć coraz więcej transakcji podlega monitorowaniu, to zagregowane dane na poziomie UE wskazują, że tylko niewielka ich część skutkuje przejściem do tzw. drugiej fazy postępowania. Zdecydowana większość postępowań kończy się udzieleniem bezwarunkowego zezwolenia (około 85%), nieliczne zezwoleniem z zastrzeżeniem spełnienia warunków lub zastosowania środków łagodzących. Dotychczas tylko 1% zgłoszeń kończył się zablokowaniem inwestycji.
Zaryzykowałabym tezę, że pod nowymi przepisami, zbiorcze dane procentowe dotyczące transakcji objętych monitorowaniem i prawidłowo zgłoszonych, nie będą istotnie różne. Na pewno jednak inwestycje w sektory strategiczne będą wymagały starannej analizy, przygotowania i ustrukturyzowania. W przypadku Polski – która z jednej strony jest jurysdykcją, w której inwestycje bezpośrednie podlegają weryfikacji na kilku poziomach, a z drugiej wprowadziła szereg wyjątków zwalniających większość inwestorów od obowiązku uzyskania zezwolenia – będą to duże zmiany.
Dodatkowo, rozporządzenie 2026/1386 zachęca państwa członkowskie do objęcia monitorowaniem również inwestycji typu greenfield, a także wprowadza instytucję wstecznej kontroli inwestycji ukończonych, które nie podlegały wymogowi uzyskania zezwolenia, albo nie zostały zgłoszone pomimo takiego obowiązku. W zależności od tego, jak dane państwo członkowskie zrealizuje te wytyczne, spodziewam się, że wiele analiz i przygotowań może skończyć się ostrożnościowym 'lepiej zgłosić', a takie podejście wcale nie musi być najprostsze.
Czy sprzedający też powinni się tym przejmować, czy to głównie problem kupującego?
Pytanie, czy transakcja podlega monitorowaniu w trybie przepisów o kontroli niektórych inwestycji to zdecydowanie temat dla każdego uczestnika procesu – spółki, inwestora i sprzedających.
Dla spółki nie jest bez znaczenia, kto jest jej wspólnikiem. Zamknięcie transakcji z inwestorem spoza Unii może oznaczać utratę statusu podmiotu uprawnionego do partycypacji w określonych przetargach, programach lub dofinansowaniach. Czasem może skutkować koniecznością zwrotu otrzymanych już grantów albo wypowiedzeniem zawartych umów. W zależności od sektora i sytuacji spółki, szczegółowa analiza ryzyk związanych z przekształceniami właścicielskimi, może 'być-albo-nie-być' dla podmiotu transakcji. Z podobnej perspektywy będzie patrzył inwestor i strategicznie oceniał zarówno spółkę, jej perspektywy rozwojowe po zamknięciu transakcji, jak i to, jak ukształtować swoją ofertę. Czasem inwestycja w pakiet mniejszościowy, czasem joint venture z europejskim partnerem okazują się wartą rozważenia alternatywą.
Dla sprzedającego podobnie, zwłaszcza jeśli nie mówimy o 100% wyjściu ze spółki, ocena wiarygodności inwestora z perspektywy zezwoleń FDI staje się ważnym elementem oceny oferty – najwyższa cena nie zawsze będzie najlepszą ofertą, jeżeli ryzyko regulacyjne jest tak duże, że transakcja może utknąć na wiele miesięcy albo nie zamknąć się wcale. Pewność zamknięcia jest wartością samą w sobie i umowne zobowiązania do finansowej rekompensaty w razie braku zgody nie poprawią pozycji potencjalnego kupującego, jeśli wiąże się z nim wyższe ryzyko, że organy monitorujące inwestycje zagraniczne stwierdzą, że inwestycja będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo lub porządek publiczny.
Jakie kwestie będą analizowane, aby ocenić czy dana inwestycja zagraniczna rzeczywiście będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo Unii?
Zgodnie z nowym rozporządzeniem, państwa członkowskie lub Komisja nie będą musiały tego definitywnie przesądzać. Dla zablokowania transakcji lub nałożenia środków łagodzących wystarczające będzie ustalenie jej prawdopodobnego negatywnego wpływu, a oceniając, należy rozważyć potencjalny wpływ inwestycji na projekt lub program leżący w interesie Unii (załącznik II do Rozporządzenia wymienia obecnie ponad dwadzieścia takich programów i może być uzupełniany aktami delegowanymi Komisji), dostępność, w tym poza Unią, określonych technologii krytycznych, bezpieczeństwo i integralność infrastruktury krytycznej, ciągłość dostaw nakładów krytycznych, ale także – wolność i pluralizm mediów, ochronę procesów wyborczych, ochronę zdrowia i bezpieczeństwa żywnościowego czy bezpieczeństwo newralgicznych obiektów znajdujących się w bezpośredniej bliskości geograficznej docelowego przedsiębiorstwa unijnego.
Okoliczności dotyczące inwestora zagranicznego będą też przedmiotem analizy, a projektowany system wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi i Komisją ma zapewnić wszechstronną weryfikację uwzględniającą nie tylko interesy państwa przyjmującego, ale też innych państw członkowskich, na które dana inwestycja może wywrzeć wpływ.
Czy unijna gospodarka właśnie się dzieli na gospodarki narodowe poszczególnych państw członkowskich, a swoboda przepływu kapitału przechodzi do historii?
Nie widzę tego tak kategorycznie, choć w najbardziej strategicznych i wrażliwych sektorach – obronnym oraz zaawansowanych technologii – rzeczywiście pewne programy mają elementy narodowościowe. Natomiast zmiany legislacyjne idą w kierunku ochrony rynku unijnego jako całości – UE versus reszta świata, a elementem tej ochrony jest między innymi zwiększona kontrola inwestycji zagranicznych.
Nie oznacza to jednak końca międzynarodowych inwestycji. Wręcz przeciwnie, w podzielonym na regiony i bloki świecie, dobrze przemyślane akwizycje są ważnym instrumentem budowania lokalnej przewagi, pozyskania technologii czy zabezpieczenia dostaw.
Jak w tym coraz bardziej podzielonym świecie wygląda Polska? Czy nadal przyciągamy inwestorów?
Polska pozostaje bardzo atrakcyjnym rynkiem dla inwestorów międzynarodowych. Mówię to z pełną odpowiedzialnością i optymizmem, na bazie różnych rozmów i projektów. Ostatnie miesiące przyniosły też kilka mocnych sygnałów potwierdzających dobry stan naszej gospodarki – w drugim kwartale PKB Polski wzrósł o 3,9 proc. rok do roku, wyraźnie szybciej niż w większości dużych gospodarek UE, w sierpniu S&P Dow Jones Indices zaklasyfikował Polskę do rynku rozwiniętego, co dla międzynarodowych inwestorów jest bardzo czytelnym sygnałem dojrzałości i dostępności polskiego rynku kapitałowego. Zaproszenie do prac w ramach grupy G20 i coraz wyższa wartość PKB wzmacniają pozytywny komunikat. Są jednak również wyzwania, a mniej optymistyczną perspektywę można uzasadnić obiektywnymi miernikami – obniżenie ratingu kredytowego dla Polski przez agencję Moody's może budzić niepokój. Trzeba odważnie wykorzystywać szanse i rozważnie podchodzić do ryzyk.
Materiał powstał we współpracy z Baker McKenzie