Czy wystarczy decyzja o zabudowie

Odpowiedź na pytanie, czy dla budowy tzw. wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, czyli obiektu o powierzchni sprzedaży większej niż 2 tys. metrów kwadratowych, konieczne jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan), jest niejednoznaczna i budzi daleko idące rozbieżności interpretacyjne. Ze względu na to, że takich planów jest relatywnie mało, a procedura ich uchwalania jest długotrwała, omawiany problem pociąga za sobą istotne konsekwencje dla rynku.

Źródło wątpliwości

Problem, w największym uproszczeniu, wynika z interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) powinno określać „obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. oraz obszary przestrzeni publicznej". W doktrynie i w znacznej części orzecznictwa prezentowany jest pogląd, że przepis ten rodzi obowiązek sporządzenia planu dla obszarów, na których mają zostać zlokalizowane wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Przyjęcie takiego stanowiska wyłącza możliwość budowy tego typu obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. nie powinien być traktowany rygorystyczniej niż obiekt produkcyjny czy biurowy

Czy plan jest niezbędny

Moim zdaniem powyższy pogląd nie jest uzasadniony, a z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie można wywieść obowiązku sporządzenia planu dla obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2 tys. mkw. Przepis ten mówi o obszarach, „dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych". Z tego sformułowania jasno wynika, że obowiązek sporządzenia planu musi być określony w odrębnym przepisie, a żaden odrębny przepis nie przewiduje takiego obowiązku dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, tak jak jest na przykład w odniesieniu do lotnisk użytku publicznego. Ponadto konstrukcja gramatyczna tego przepisu, w szczególności użycie sformułowania „a także", sugeruje, że chodzi w nim o wymienienie kolejnego elementu, który powinien być uwzględniony w studium, a nie o obszar, dla którego obowiązkowe jest uchwalenie planu.

Inaczej rzecz ujmując, art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zawiera normę, która stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, na których mają być zlokalizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. Nie jest, w mojej ocenie, uprawniony wniosek, że norma ta nakłada obowiązek sporządzenia planów dla tych obszarów. Zasady prawidłowej legislacji wymagają, aby przepisy nakładające obowiązki (w tym wypadku na organy gminy) oraz ograniczające uprawnienia (do ustalania ładu przestrzennego w trybie decyzji o warunkach zabudowy) były formułowane w sposób przejrzysty i zrozumiały. Analiza art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie zawiera jasno sformułowanego obowiązku sporządzenia planu dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i tym samym wyłączenia możliwości lokalizowania takich obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Duże obiekty ?a ład przestrzenny

Moim zdaniem za obligatoryjnością uchwalania planów dla inwestycji polegających na budowie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie przemawiają również względy natury celowościowej czy funkcjonalnej. Z punktu widzenia celów regulacji u.p.z.p. duże obiekty handlowe nie posiadają takich cech, które skutkowałyby koniecznością wyznaczania w planach obszarów, na których można je budować. W kontekście dbania o zachowanie ładu przestrzennego, walorów architektonicznych oraz urbanistycznych, a także zrównoważonego rozwoju trudno moim zdaniem uzasadnić stanowisko, że obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. powinien być traktowany zdecydowanie bardziej rygorystycznie niż obiekt o przeznaczeniu produkcyjnym, biurowym czy mieszkaniowym. Skoro bowiem na obszarze, dla którego nie obowiązuje plan, dopuszczalne jest lokalizowanie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na przykład centrum logistycznego o powierzchni wielu tysięcy czy nawet dziesiątek tysięcy metrów kwadratowych, to nie widzę uzasadnienia, dla którego w tym samym trybie niemożliwe byłoby zlokalizowanie dużego obiektu handlowego.

—Jan Bagatela

Jan ?Bagatela, radca prawny ?w kancelarii Schoenherr

W zasadzie każdy z przedstawionych obok argumentów w tej czy ?w innej formie przewinął się już w dyskusji na temat wymogów planistycznych w odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Co ciekawe, zwolennicy poglądu o konieczności uchwalenia planu dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego również powołują się na argumenty o charakterze językowym, celowościowym czy funkcjonalnym. W związku z tym mamy do czynienia z pewnym impasem, w tym znaczeniu, że każda ze stron uznaje, że zastosowanie prawidłowych reguł wykładni prowadzi do stawianych przez nią wniosków. Z podobnymi rozbieżnościami mamy do czynienia w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć w tym wypadku niestety dominujący wydaje się być pogląd bardziej rygorystyczny, przyjmujący obligatoryjność planu.

Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja negatywnie wpływa na życie gospodarcze, powodując stan niepewności w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Ustawodawca powinien jak najszybciej przesądzić analizowaną kwestię poprzez nowelizację ustawy ?o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednoznaczne wskazanie, czy dla budowy dużych obiektów handlowych jest czy nie jest konieczne uchwalenie planu. Moim zdaniem, biorąc pod uwagę cele i zakres zastosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nowelizacja powinna zmierzać w kierunku przesądzenia o możliwości lokalizacji tego typu obiektów także na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.