Analitycy przewidują na najbliższe lata wzrost liczby realizowanych w Polsce inwestycji budowlanych, w tym centrów handlowych. Warto zatem zwrócić uwagę na kwestię niejasnych uregulowań ustawy ?z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zakresie realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
Kilka słów o teorii
Jednym z kluczowych etapów procesu inwestycyjnego, poprzedzającym złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jest rozpoznanie sytuacji planistycznej nieruchomości będącej terenem przyszłej inwestycji.
Należy zbadać m.in., czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja planowanego zamierzenia budowlanego. Podstawowym aktem regulującym sytuację planistyczną nieruchomości jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). Jest on aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy. Obejmuje zwykle obszar więcej niż jednej nieruchomości, określając rodzaj przeznaczenia objętych nim nieruchomości oraz dopuszczalne parametry zabudowy, takie jak np. minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy. Kształt m.p.z.p. jest ściśle powiązany z inną uchwałą rady gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium). Nie ma ono jednak charakteru aktu prawa miejscowego i stanowi w maksymalnym uproszczeniu zbiór wytycznych, które są wiążące dla organów gminy sporządzających plany miejscowe.
Gminy – inaczej niż w przypadku studium – nie są zobligowane do uchwalania m.p.z.p. i wciąż znaczna część kraju nie jest objęta obowiązującymi planami, co wynika m.in. ?z kosztów ich sporządzania.
Jakie decyzje
W takim przypadku inwestor, który zamierza zrealizować inwestycję na terenie nieobjętym m.p.z.p., musi uzyskać decyzję administracyjną, która określi dopuszczalne parametry zabudowy dla objętego wnioskiem obszaru. Mowa o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (takich jak np. obiekty liniowe – drogi, linie kolejowe) oraz decyzji o warunkach zabudowy (dla wszystkich pozostałych inwestycji, np. budynków jednorodzinnych lub wielorodzinnych, biurowców, itp.; dalej: decyzja wz).
Są wątpliwości
Przedstawiony stan prawny komplikuje sytuację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. metrów kwadratowych, które dalej dla uproszczenia określamy jako „centra handlowe" lub „wielkopowierzchniowe obiekty handlowe". Przepisy u.p.z.p. w obowiązującym kształcie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego na podstawie decyzji wz. Istnieją bowiem przesłanki przemawiające za tym, że dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej ?2 tys. metrów kwadratowych konieczne jest sporządzenie m.p.z.p., co eliminuje możliwość realizacji takich inwestycji na obszarach, dla których miejscowy plan nie został uchwalony, względnie został uznany za nieważny albo utracił moc obowiązującą.
Wynika to wszystko z art. 10 ust. 2 pkt 8) u.p.z.p., zgodnie ?z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych ?o powierzchni sprzedaży powyżej 400 metrów kwadratowych oraz obszary przestrzeni publicznej (zmiana powierzchni sprzedaży z 2000 mkw. na ?400 mkw. wynikała z ustawy ?z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która tutraciła moc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r., ?K 46/07). Dodatkowo, zgodnie ?z art. 15 ust. 3 pkt 4) u.p.z.p., ?w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa ?w art. 10 ust. 2 pkt 8.
Co na to urzędy i sądy
Organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji wz interpretują przepisy u.p.z.p. niejednolicie. W praktyce zdarza się zatem, że na wniosek inwestora wydawana jest decyzje wz dotycząca realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, alternatywnie organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji wz do czasu uchwalenia m.p.z.p obejmującego teren planowanej inwestycji.
Zdarza się również, że decyzje wz dotyczące wielkopowierzchniowych obiektów handlowych są skutecznie skarżone przez strony postępowania i uchylane na etapie drugiej instancji bądź w toku kontroli sądowo-administracyjnej.
W przedstawionym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w zasadzie spójna – wielkopowierzchniowe obiekty handlowe można realizować wyłącznie wtedy, gdy pozwalają na to ustalenia obowiązującego m.p.z.p. W przypadku zaś braku obowiązującego miejscowego planu, nie można wydać decyzji wz, która pozwoliłaby na realizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji wz powinno być zawieszone do czasu uchwalenia m.p.z.p., a po jego uchwaleniu – umorzone jako bezprzedmiotowe.
Michał ?Wielhorski, adwokat, wspólnik w zespole prawa obrotu nieruchomościami kancelarii BWW Law & Tax
Należy mieć na uwadze, że inwestor dysponuje środkami odwoławczymi, których zastosowanie może doprowadzić do utrzymania w mocy uzyskanych w toku procesu inwestycyjnego decyzji administracyjnych. Każdy spór związany z decyzją wz, pozwoleniem na budowę lub pozwoleniem na użytkowanie wpłynie jednak na planowany przez inwestora harmonogram realizacji inwestycji oraz na relacje inwestora z instytucjami zapewniającymi finansowanie projektu.
W tym kontekście nasuwa się pytanie, czy inwestor, który uzyskał ostateczną decyzję wz, a następnie na jej podstawie, działając ?w zaufaniu do organów administracji publicznej kontynuował proces inwestycyjny i zrealizował na nieruchomości wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, którego użytkowanie zostało zakłócone ?w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji wz, może dochodzić od organów administracji publicznej jakichkolwiek roszczeń. Taką możliwość daje art. 4171 kodeksu cywilnego. Inwestor, który chce dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnej, będzie musiał wykazać bezprawne działanie organu administracji publicznej, fakt poniesienia szkody oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy bezprawnym działaniem organu a poniesioną przez inwestora szkodą.
Michał ?Sołtyszewski, prawnik w zespole prawa obrotu nieruchomościami kancelarii ?BWW Law & Tax
Jak zatem postąpić, planując budowę centrum handlowego? Niestety, wiele atrakcyjnych inwestycyjnie nieruchomości nadal nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Procedura jego uchwalenia może w skomplikowanych przypadkach trwać latami. Warto też dodać, że ustalenia planu mogą być kontestowane także po jego uchwaleniu.
W przypadku podjęcia przez inwestora decyzji o realizacji inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na nieruchomości, wobec której brak jest obowiązującego m.p.z.p., istnieje możliwość ubezpieczenia inwestycji pod kątem możliwości wznowienia postępowań administracyjnych lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych procesu inwestycyjnego.
Niewątpliwie aktualny kształt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, ?czy wielkopowierzchniowe obiekty handlowe można lokalizować wyłącznie na podstawie m.p.z.p. Konieczne jest zatem wprowadzenie rozwiązań prawnych, które uregulują tę kwestię i uchronią inwestorów przed dotkliwymi komplikacjami w toku procesu inwestycyjnego oraz po jego zakończeniu. Korzystne zmiany może przynieść kodeks budowlany, nad którego projektem pracuje Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego.