Kontrola świadczeń socjalnych: ZUS kwestionuje też sprawiedliwy podział

Czy ZUS ma prawo badać świadczenia wypłacane z funduszu socjalnego w kontekście ich wliczania do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne?

Tak,

ZUS ma takie prawo. Co więcej, ma obowiązek kwestionować takie świadczenia, które pozornie są wypłacane jako socjalne, ale w istocie jest to tylko sposób na uniknięcie składek na ubezpieczenia społeczne. Jeżeli pracodawca postanowi, że z funduszu socjalnego wypłaci pracownikom np. premie za dobre wyniki pracy, to oczywiście takie wypłaty nie są świadczeniami socjalnymi i nie korzystają z wyłączenia z podstawy składek.

Problem dotyczy jednak takich świadczeń, które ewidentnie realizują cele socjalne, ale których wyłączenie ze składek ZUS kwestionuje z powodu naruszenia procedury ich przyznawania czy też ustalenia przez pracodawcę nieakceptowanych przez organ kryteriów przyznawania świadczeń.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe składek nie nalicza się od świadczeń finansowanych ze środków przeznaczonych na cele socjalne w ramach zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Tu zaczyna się spór. Uważam, że warunkiem wyłączenia z podstawy wymiaru jest:

- po pierwsze, finansowanie świadczeń ze środków przeznaczonych na cele socjalne – z tego należy wnosić, że świadczenia muszą realizować cele socjalne, oraz

- po drugie, aby finansowanie to miało miejsce w ramach zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, a nie np. funduszu socjalno-bytowego czy środków obrotowych pracodawcy.

Jeżeli świadczenie przeznaczone jest na cele socjalne, np. na jakąś formę wypoczynku, i jest finansowane z funduszu, to powinno być wyłączone z podstawy wymiaru składek. Tymczasem ZUS i większość orzecznictwa uznaje, że finansowanie w ramach funduszu socjalnego wymaga dodatkowo, aby te świadczenia były wypłacane zgodnie z ustawą o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, w tym według kryteriów określonych w art. 8. W konsekwencji naruszenie tych kryteriów socjalnych powoduje utratę prawa do wyłączenia świadczeń ze składek.

Wobec takiego podejścia można postawić jeden zasadniczy kontrargument. Jeżeli bowiem przyjąć, że § 2 ust. 1 pkt 19 rozporządzenia należy wykładać w powiązaniu z art. 8 ust. 1 ustawy, oznacza to, że art. 8 ust. 1 ustawy staje się częścią prawa podatkowego (a precyzyjniej – prawa ubezpieczeń społecznych) z wszystkimi tego rygorami. Zatem o zakresie wyłączenia z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne decyduje przepis o charakterze bardzo ogólnym, nieprecyzyjny i wywołujący ogromne rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie. Tymczasem przepisy regulujące zasady ustalania, pobierania oraz zwalniania podmiotów z danin publicznych powinny być precyzyjne i jasne, aby adresaci (podatnicy, płatnicy) nie mieli wątpliwości co do zakresu obciążeń publicznoprawnych. W mojej ocenie art. 8 ust. 1 ustawy jest sprzeczny z art. 217 w zw. z art. 2 konstytucji w takim zakresie, w jakim stanowi o podstawie wymiaru składek.

Czy ZUS podczas kontroli ma obowiązek badać sytuację poszczególnych pracowników, czy może zakwestionować globalnie wszystkie świadczenia?

To zależy od rodzaju świadczenia i stwierdzonego naruszenia. Jeżeli ZUS ustali, że wszyscy pracownicy otrzymali zapomogi w równej wysokości, to zwykle nie jest konieczne badanie sytuacji poszczególnych pracowników. Z istoty zapomogi bowiem wynika, że może być wypłacana po równo tylko wtedy, gdy wszyscy pracownicy mają identyczną sytuację socjalną, co jest mało prawdopodobne. Gdyby jednak tak było w rzeczywistości – co jest możliwe w małych zakładach – i taki pracodawca podnosiłby tę okoliczność, to ZUS powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe w tym zakresie.

Niestety, ZUS w wielu przypadkach stosuje zasadę globalnego kwestionowania świadczeń bez badania sytuacji poszczególnych pracowników. Jeśli np. z regulaminu funduszu wynika, że sytuacja materialna uprawnionych jest badana przez analizę dochodu pracownika u pracodawcy, a nie dochodu na członka rodziny, często ZUS zaprzestaje dalszego badania sprawy i kwestionuje wszystkie świadczenia rozdzielone według tego kryterium. Tymczasem o wadliwości takiego postępowania świadczy choćby wyrok SN z 8 stycznia 2014 r. (I UK 202/13). SN stwierdził w nim, że dochód brutto na członka rodziny jest właściwym sposobem ustalania sytuacji rodziny, ale właściwy jest również rozdział według dochodu pracownika u pracodawcy, jeżeli pracodawca stosuje dodatkowe kryteria. W rozstrzyganej sprawie było to kryterium wielodzietności lub posiadania osób niepełnosprawnych na utrzymaniu, które skutkowało wypłatą wyższych świadczeń.

W takich sprawach badanie poziomu świadczeń otrzymanych przez pracowników jest absolutną koniecznością. Może się bowiem okazać, że świadczenia dzielone według dochodu u pracodawcy byłyby na tym samym lub zbliżonym poziomie, gdyby były przyznawane według dochodu na członka rodziny. Może to mieć miejsce w szczególności, gdy pracownicy są jedynymi żywicielami rodziny (i nie ma potrzeby doliczania dochodu współmałżonka), a regulamin przewiduje dodatkowe świadczenia tylko na dzieci (dzięki temu uwzględnia się sytuację rodzinną).

Dlaczego w takim przypadku ZUS nie bada indywidualnej sytuacji pracownika?

ZUS unika badania sytuacji poszczególnych pracowników, bo jest to proces skomplikowany i długotrwały. Podnosi, że nie może badać sytuacji socjalnej zatrudnionych, bo od tego jest pracodawca. Nie do końca jest to prawdą. Jeżeli ZUS zarzuca pracodawcy, że nie badał sytuacji socjalnej pracowników, to powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, które to wykaże – tj. przynajmniej na przykładzie części zatrudnionych wskazać, że świadczenia, które otrzymali, nie są adekwatne do ich sytuacji socjalnej.

ZUS nie prowadzi szczegółowego postępowania dowodowego również dlatego, że sądy ubezpieczeń społecznych uważają, iż nie mają ani prawa, ani obowiązku badania naruszeń procedury administracyjnej w toku kontroli ZUS, choć SN wskazuje, że rażące naruszenia tej procedury nie powinny pozostać poza kognicją tych sądów. W tym zakresie konieczna byłaby ingerencja ustawodawcy albo przynajmniej zmiana podejścia sądów do tych kwestii. Co prawda sądy badają merytorycznie decyzję, jednak gdyby badały również naruszenia procedury, to ZUS nigdy nie zdecydowałby się na wydawanie decyzji w sprawach, w których dopuścił się takich naruszeń.

Kto powinien wykazać, że świadczenia podlegają wyłączeniu z podstawy wymiaru składek – ZUS czy pracodawca?

Tu dotykamy problematyki ciężaru dowodu. Kwestia jest złożona, bo w takim postępowaniu nakładają się na siebie dwie procedury. Do czasu wydania decyzji ZUS prowadzi kontrolę jako organ administracji publicznej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Po wydaniu decyzji odwołanie złożone przez pracodawcę jest już jednak rozstrzygane według kodeksu postępowania cywilnego. W procedurze administracyjnej podstawową zasadą jest, że to organ administracji ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 k.p.a.). Rozkład ciężaru dowodu w procedurze cywilnej najlepiej scharakteryzował SN w wyroku z 15 lutego 2007 r. (I UK 269/06). Wskazał, że odwołanie od decyzji organu rentowego wszczyna postępowanie sądowe i w tym znaczeniu jest podobne do pozwu. Jednak w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych kontroli podlega decyzja ZUS, rozkład ciężaru dowodów zależy od rodzaju decyzji. Jeżeli jest to decyzja, w której organ zmienia sytuację prawną ubezpieczonego, to ZUS powinien wykazać uzasadniające ją fakty. Decyzje w sprawie ustalenia obowiązku opłacenia składek od wpłaconych świadczeń socjalnych bezsprzecznie zmieniają sytuację pracodawcy (płatnika) i pracowników. Tymczasem ZUS w procesach z odwołania często wskazuje, że to płatnik nie wykazał, że świadczenia socjalne zostały przyznane zgodnie z ustawą. Jest to szczególnie rażące, jeżeli w trakcie kontroli ZUS inspektorzy nie sygnalizują, że pewne świadczenia budzą wątpliwości i że pracodawca powinien przedstawić stosowne dowody. Pracodawca pozostaje w przekonaniu, że wszystko jest w porządku i nie przedstawia żadnych dowodów. ZUS wydaje następnie protokół kontroli, z którego wynika, że fundusz jest dzielony nieprawidłowo. Gdy zaś płatnik przedstawi dowody lub osobowe wnioski dowodowe w zastrzeżeniach do protokołu, często pozostaje to bez reakcji ZUS. Osobiście spotkałem się z przypadkami, gdy w sprawie dotyczącej setek pracowników ZUS odniósł się do zastrzeżeń do protokołu kilkoma zdaniami.

Czy sąd może połączyć sprawę wszystkich pracowników, którzy otrzymali to samo świadczenie zakwestionowane w decyzjach ZUS, w jedno postępowanie?

Zgodnie z art. 219 kodeksu postępowania cywilnego sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli są one ze sobą w związku lub mogły być objęte jednym pozwem. Łączenie spraw sprzyja ekonomice procesowej, ale pociąga ze sobą też pewne negatywne konsekwencje.

Po pierwsze, może to naruszać przepisy o ochronie danych osobowych. Jeżeli sąd połączy sprawę 50 pracowników, to każdy z nich ma prawa strony w połączonym procesie, co oznacza dostęp do całych akt sprawy. Gdy dany pracodawca wypłaca zapomogi, to najczęściej we wnioskach pracownicy przedstawiają swoją trudną sytuację socjalną, np. alkoholizm w rodzinie, nierealizowanie zobowiązań alimentacyjnych przez współmałżonka, chorobę, niepełnosprawność itp. Są to dane sensytywne, które zatrudniony przekazuje pracodawcy pod warunkiem zachowania ich w pełnej poufności. Wniosek o zapomogę może być elementem akt kontroli ZUS, te zaś są częścią akt sprawy sądowej. W ten sposób każdy z pozostałych 49 pracowników ma dostęp do tych informacji.

Po drugie, łączenie może prowadzić do zatracenia istoty procesu jako rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W procesie 50 pracowników nie sposób dokładnie zbadać indywidualnej sytuacji poszczególnych osób. Sprawy masowe skłaniają niektóre sądy do poszukiwania takich argumentów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w oparciu o okoliczności wspólne dla wszystkich zainteresowanych, które to argumenty w opinii sądu zwalniają go z konieczności brania pod uwagę indywidualnych sytuacji poszczególnych osób.

Po trzecie, nie zawsze sprzyja to ekonomice procesowej. Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 3 września 2014 r. (III AUa 2388/13) wskazał, że połączenie kilkudziesięciu spraw z reguły nie spełnia postulatu sprawności postępowania, a wręcz je wydłuża (z uwagi na problemy ze skutecznym doręczaniem korespondencji, ze stawiennictwem itp.).