Płatnicy składek muszą obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należności na rzecz ZUS za każdy miesiąc kalendarzowy. Taki obowiązek nakłada na nich art. 46 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. DzU z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej ustawa o sus). Płatności mają dokonywać do 5., 10. lub 15. dnia miesiąca za miesiąc poprzedni.

Zaniedbane obowiązki

Nieopłacenie należnych składek w terminie lub uregulowanie ich w wysokości niższej niż należna pociąga za sobą konsekwencje. Przede wszystkim płatnik musi zapłacić odsetki za zwłokę. Nie mają one charakteru sankcji, lecz stanowią niejako wynagrodzenie za korzystanie z pieniędzy, które powinny być wpłacone do ZUS.

Niezależnie od odsetek, które płatnik powinien uregulować bez dodatkowego wezwania, ZUS może go obciążyć dodatkową opłatą z art. 24 ust. 1 ustawy o sus. O ile odsetki nalicza się obligatoryjnie bez względu na przyczynę spóźnienia, o tyle opłata dodatkowa ma uznaniowy charakter. Wynika to z brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy o sus, który mówi „ZUS może wymierzyć opłatę dodatkową".

Oznacza to, że zarówno samo nałożenie kary, jak i określenie jej wysokości pozostawiono tzw. uznaniu administracyjnemu. Ustawa jedynie ogranicza wysokość opłaty dodatkowej do wysokości 100 proc. nieopłaconych składek (czyli samej należności głównej).

(Nie)pełna uznaniowość

Wydawać by się mogło, że brak w ustawie jakichkolwiek innych ustawowych przesłanek do wymierzenia opłaty dodatkowej – poza nieopłaceniem składek lub dokonaniem niepełnej wpłaty – daje ZUS pełną swobodę. Nic bardziej mylnego.

Obecnie można już mówić o ukształtowanej w tym zakresie linii orzeczniczej tak sądów powszechnych, jak i Sądu Najwyższego, która w jednoznaczny sposób precyzuje kryteria, którymi ZUS powinien się kierować, wymierzając tę karę (wyroki SN z 20 maja 2004 r., II UK 403/03, z 15 września 2006 r., l UK 74/06 i z 18 stycznia 2008 r., II UK 98/07).

Skoro nałożenie opłaty zależy od uznania ZUS, to nie można tu mówić o automatyzmie jak przy odsetkach. Wymierzenie tej sankcji powinno być poddane analizie pod kątem celowości. A celem nie jest tu automatyczne karanie płatnika za nieopłacanie składek. O zasadności wymierzenia opłaty dodatkowej oraz jej wysokości decyduje ZUS, mając na względzie okoliczności danego przypadku.

Jednak swoboda nie oznacza tu niczym nieskrępowanej dobrowolności. Jej zakres określają wyznaczone prawem granice, które tworzą przepisy: kompetencyjne, postępowania administracyjnego i prawa materialnego. ZUS jest związany nie tylko ich treścią, ale i celami, dla których zostały ustanowione.

Celem wymierzenia opłaty dodatkowej jest zdyscyplinowanie płatnika do terminowego opłacania składek. Nie uda się go osiągnąć, stosując tę karę, gdy przyczyny spóźnień nie leżą po stronie płatnika, lecz mają inne obiektywne podłoże (np. nierzetelność kontrahentów czy zdarzenia losowe).

Wymierzenie dodatkowej opłaty w takim przypadku mogłoby prowadzić do pogłębienia trudności finansowych płatnika. W efekcie może dojść do nieuzasadnionego jego karania za okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Co więcej, jeśli nie opłacił on składek ze względu na brak środków pieniężnych, to z tych samych przyczyn nie uiści także opłaty dodatkowej. Jej nałożenie w tej sytuacji doprowadzi do celu odmiennego niż zakładany przez ustawodawcę.

Pięć lat na egzekucję

Wymierzenie opłaty dodatkowej następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w art. 83 ustawy o sus. Decyzja ta podlega kontroli sądowej nie tylko pod względem jej formalnej poprawności, ale także merytorycznej zasadności i celowości (wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 8 września 2004 r., III AUa 570/03).

Ponieważ w art. 24 ust. 2 opłata dodatkowa jest ujęta w zbiorczym pojęciu „należności z tytułu składek", należy stosować do niej regulacje dotyczące tych właśnie należności. Obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej w takim samym czasie przedawni się zatem – tak jak składki – po upływie pięciu lat od daty jej wymagalności, tj. od dnia uprawomocnienia się decyzji o jej wymierzeniu.

Jeżeli płatnik nie ureguluje opłaty dodatkowej, ZUS będzie ją ściągał w postępowaniu egzekucyjnym. Do nieterminowo lub w ogóle niewniesionej opłaty nie doliczy odsetek. Te nalicza się bowiem od nieopłaconych w terminie składek (art. 23 ust. 1 ustawy o sus).

Bez dublowania sankcji

Pewne szczególne rozwiązania proceduralne dotyczą płatników będących osobami fizycznymi. Gdy taki płatnik nie opłacił składek lub uregulował je w zaniżonej wysokości, ZUS nie może wymierzyć mu dodatkowej opłaty, jeżeli za ten czyn osoba ta została prawomocnie skazana wyrokiem sądu karnego (za przestępstwo lub wykroczenie).

Jeżeli w sprawie toczy się postępowanie karne lub zostanie ono wszczęte w toku postępowania o wymierzenie dodatkowej opłaty, to ZUS nie podejmuje swojego postępowania albo je zawiesza do dnia zakończenia procesu. W razie wydania prawomocnego wyroku skazującego postępowanie o wymierzenie dodatkowej opłaty umarza się z urzędu.

Jeżeli natomiast płatnik będący osobą fizyczną, na którego ZUS nałożył opłatę dodatkową, zostanie następnie za ten sam czyn skazany wyrokiem sądu, to decyzję o wymierzeniu opłaty uchyla się z urzędu. Pobraną opłatę ZUS niezwłocznie zwraca płatnikowi wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywilnego od dnia pobrania dodatkowej opłaty.

Wynika z tego, że skazanie za wykroczenie może być finansowo mniej dotkliwe niż ukaranie opłatą dodatkową. Wysokość grzywny z art. 98 ust. 1a ustawy o sus jest bowiem ograniczona do 5000 zł. Ponadto jeśli płatnik uregulował opłatę dodatkową, ZUS zwróci mu ją wraz z odsetkami ustawowymi.

Decyduje sytuacja płatnika

W wyroku z 20 maja 2004 r. (II UK 403/03) SN uznał, że funkcją dodatkowej opłaty jest zdyscyplinowanie płatników składek do wykonania, i to należytego, ciążących na nich obowiązków terminowego i w należnej wysokości opłacania składek. Nie ma więc ona charakteru rekompensacyjnego, bo taki jest przypisany odsetkom. Jej zastosowanie ma sens jedynie wówczas, gdy – przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności – można oczekiwać, że spełni ona lub może spełnić założony, dyscyplinujący cel.

To zaś zależy przede wszystkim od przyczyn nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości, które mogą być zależne lub niezależne od płatnika, zawinione przez niego lub niezawinione. Inaczej powinien więc być traktowany płatnik, który nieterminowo reguluje należności mimo dobrej kondycji ekonomicznej, a inaczej taki, który boryka się z trudnościami finansowymi.

ZUS powinien przy tym wziąć pod uwagę także dotychczasowe podejście płatnika do obowiązku opłacania składek. Utrwalony bądź incydentalny charakter opóźnienia to tylko jeden z obiektywnych elementów ważnych dla ustaleń w tym zakresie. Dotychczasowy stosunek do spełnienia obowiązku to także wykazanie zainteresowania jego należytym wykonaniem, w tym podejmowanie czynności zmierzających do prawidłowego jego wykonania (wyroki SN z 20 maja 2004 r., II UK 403/03 i z 15 września 2006 r., I UK 74/06).

Autor jest radcą prawnym, Kancelaria Lex Consulting