W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika przepisu o jawności rozpoznawania spraw, jakim na gruncie procedury cywilnej jest art. 9 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie administracyjne określa się jako „gabinetowe", ponieważ głównym materiałem podlegającym ocenie są dokumenty badane w zaciszu biur.  Co do zasady – doznającej wszak licznych wyjątków – to właśnie według przepisów k.p.a. toczą się sprawy antymonopolowe, które szczególnie interesują przedsiębiorców, prowadzone przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Jest pewna specyfika

Postępowanie antymonopolowe charakteryzuje się m.in. tym, że stanowiąca podstawę działania prezesa UOKiK procedura administracyjna często ustępuje pola cywilnej. Świadczy o tym choćby przepis art. 60 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: ustawa).

Przewiduje on jawność rozprawy prowadzonej przez prezesa UOKiK ograniczoną pewnymi wyjątkami. Stanowi to nie tyle odstępstwo od „trybu" gabinetowego – w końcu k.p.a. również umożliwia przeprowadzenie rozprawy – ile zbliża ten środek postępowania do instytucji cywilno-proceduralnej. ?W k.p.a., zwłaszcza w rozdziale 5, nie ma bowiem przepisu przewidującego jawność rozprawy administracyjnej, podczas gdy jawność posiedzeń sądowych jest generalnie normą (art. 148 § 1 k.p.c).

Tajemnica sali rozpraw ?i akt

Prezes UOKiK ma obowiązek wyłączenia jawności rozprawy, jeśli w jej trakcie rozpatrywane są informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa bądź tajemnice chronione innymi przepisami. Doprecyzowując kompetencje organu, ustawa nakazuje odpowiednie stosowanie art. 153 i 154 k.p.c. ?W pierwszym z tych przepisów wprost przewidziano obowiązek „odbycia posiedzenia lub jego części przy drzwiach zamkniętych" w razie powstania ryzyka ujawnienia okoliczności stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wprowadzenia tajemnicy sali rozpraw może również zażądać strona, musi jednak wystarczająco przekonująco uzasadnić swój wniosek. Analiza przepisów pozwala na stwierdzenie, że w pierwszej kolejności obowiązek zachowania tajemnicy sali rozpraw spoczywa na prezesie UOKiK, który powinien ?z urzędu zbadać, czy informacje, jakie mogą być przedmiotem ujawnienia w trakcie rozprawy, spełniają przesłanki definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawarte w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (odesłanie do tego aktu prawnego zawiera art. 4 pkt 17 ustawy). Strona nie jest jednak pozbawiona inicjatywy w tym zakresie. Z praktycznego punktu widzenia wykazanie, że rozprawa powinna odbyć się przy drzwiach zamkniętych, leży często w jej interesie.

Także akta sprawy antymonopolowej, bez względu na to, czy będą wykorzystane w trakcie rozprawy, czy też do rozprawy w ogóle nie dojdzie, podlegają ochronie, jeśli zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa bądź inne informacje chronione przez odrębne przepisy. Zgodnie ?z art. 71 ust. 1 ustawy nie ma znaczenia źródło, z którego pochodzą takie informacje. Wystarczy, że pracownik Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów powziął o nich wiadomość w toku postępowania.

Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa idzie krok dalej, nakładając obowiązek poufności na osoby niebędące pracownikami urzędu, które brałyby udział ?w kontroli przedsiębiorcy (przykładowo, na pracowników organu antymonopolowego państwa członkowskiego Unii Europejskiej bądź też osoby posiadające wiadomości specjalne niezbędne do przeprowadzenia kontroli, takie jak informatycy).

Szczególna tajemnica spowija materiał zebrany przez prezesa UOKiK w trakcie postępowania, w którym złożono wniosek leniency (dobrowolne przyznanie się do udziału ?w zakazanym porozumieniu celem uzyskania całkowitego bądź częściowego zwolnienia ?z kary pieniężnej).  Zgodnie ?z art. 70 ust. 1 ustawy, żadne informacje i dowody uzyskane przez organ w tym trybie, włączając w to informacje o wystąpieniu o odstąpienie od wymierzenia kary lub jej obniżenie, nie mogą zostać ujawnione. Takie ograniczenie znajduje uzasadnienie w celu, jakiemu służy instytucja leniency. Chodzi m.in. o rozbicie solidarności uczestników kartelu przy zachowaniu anonimowości wnioskodawcy. Dopiero przed wydaniem decyzji w sprawie, bądź jeśli zainteresowana strona wyrazi na to zgodę, materiał tego rodzaju może być udostępniony pozostałym stronom.

Prawa strony ?można ograniczyć

Nie ma raczej konieczności wyjaśniania potrzeby uniemożliwienia dostępu do tajemnicy przedsiębiorstwa osobom trzecim. Jednak nawet w sprawie, w której przedsiębiorca jest stroną, jego prawo zapoznania się z całością akt może być ograniczone. Jest to kolejne odstępstwo od zasad postępowania administracyjnego, ?a konkretnie od zasady wyrażonej w art. 73 § 1 k.p.a., który stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Każdy, kto przekazał prezesowi UOKiK jakiekolwiek dane lub informacje włączone do materiału dowodowego postępowania i ma interes w tym, aby nie zostały one udostępnione innym osobom, może wystąpić ze stosownym wnioskiem ochronnym, jeśli takie udostępnienie groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa bądź innych chronionych prawnie tajemnic (art. 69 § 1 ustawy). Wniosek taki może więc złożyć przedsiębiorca bądź instytucja badawcza, do której prezes UOKiK zwrócił się z żądaniem przedstawienia pewnych informacji w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak również jakakolwiek osoba, która stosowne informacje przekazała z własnej inicjatywy w trybie art. 50 ust. 3 ustawy. Prawo to przysługuje oczywiście również stronie, co ma szczególne znaczenie wówczas, gdy postępowanie antymonopolowe dotyczy kilku przedsiębiorców będących konkurentami. Wnioskodawca musi nie tylko uzasadnić swoje żądanie, ale także przedłożyć taką wersję materiału, która nie zawiera informacji poufnych, aby można ją było udostępnić stronom postępowania bez ryzyka naruszenia tajemnicy.

Prezes UOKiK może również ograniczyć prawo wglądu do akt sprawy antymonopolowej ?z urzędu. Jego inicjatywa dotyczyć będzie przede wszystkim informacji chronionych odrębnymi przepisami (np. tajemnica bankowa czy skarbowa), ale może się również odnosić do tajemnicy przedsiębiorstwa, choć nie są to przypadki często spotykane.

Wyjaśnienia prezesa

W materiałach informacyjnych poświęconych postępowaniom antymonopolowym ?w sprawach kontroli koncentracji prezes UOKiK wskazuje, że wnioski o ograniczenie dostępu do akt często nie spełniają kryteriów merytorycznych. Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznaje się „nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Z kolei powołując się na orzecznictwo, prezes UOKiK wskazuje, że „za tajemnicę przedsiębiorstwa uznaje się np. udziały rynkowe, dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu, deklaracje podatkowe (...), informacje na temat rabatów oraz formuły cenowe". Przywoływane orzecznictwo jako tajemnicę przedsiębiorstwa traktuje także dane zawarte ?w sprawozdaniu finansowym, choć wobec obowiązku składania sprawozdania w Krajowym Rejestrze Sądowym i jawności tego rejestru (art. 8 ustawy ?o KRS), takie stanowisko może budzić pewne wątpliwości.

W ocenie organu wnioskodawcy nadużywają prawa do występowania o ograniczenie dostępu do akt postępowania wówczas, gdy żądają utajnienia całości dokumentów, podczas gdy jedynie ich część zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa, bądź jako poufne opisują dane powszechnie dostępne, np. dotyczące przedmiotu działalności. Wniosek należy więc dobrze przemyśleć i właściwie uzasadnić, aby został uwzględniony.

Lech ?Najbauer, radca prawny K&L Gates

Wzgląd na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa lub innej tajemnicy prawnie chronionej nie powoduje utajnienia decyzji organu antymonopolowego i jego funkcjonowania poza domeną publiczną. Prezes UOKiK ma ustawowy obowiązek gromadzenia ?i upowszechniania orzecznictwa w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów, który realizuje w szczególności poprzez zamieszczanie swoich decyzji na stronie internetowej urzędu (art. 31 pkt 15 ustawy).  W projekcie zmian ustawy nie pojawiły się wątki wskazujące, iż należy się spodziewać modyfikacji tego unormowania.  Nadal więc materiały zawierające decyzje w sprawach koncentracji przedsiębiorców czy naruszeń przepisów ustawy, oczywiście pozbawione elementów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa ?lub inną prawem chronioną, powinny być dostępne pod adresem: www.uokik.gov.pl.  Niewątpliwie poza rolą czysto informacyjną materiały te pełnią także funkcję prewencyjną, zwłaszcza jeśli chodzi o decyzje w sprawach praktyk ograniczających konkurencję bądź naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Warto się z nimi zapoznawać, ponieważ zawierają cenne wskazówki zarówno dla przedsiębiorców, jak i doradców prawnych i gospodarczych.