Gminy i spółki komunalne mogą naruszyć prawo antymonopolowe

Myli się ten, kto uważa, że przepisy antymonopolowe odnoszą się wyłącznie do prywatnych przedsiębiorców, a pozycję dominującą może w sposób nielegalny wykorzystywać tylko wielka giełdowa spółka o krajowym lub wręcz światowym zasięgu. Przepisy regulujące kwestie uczciwej konkurencji oraz ochrony konsumentów są bowiem tak skonstruowane, aby swoim zasięgiem obejmować jak największą liczbę podmiotów.

Tym samym podlegają im właściwie wszyscy, którzy w jakimkolwiek stopniu są związani z działalnością gospodarczą. Nawet jeżeli nie jest to główny przedmiot ich zainteresowania, a działalność zarobkowa pozostaje tylko jednym z elementów ich aktywności. Przede wszystkim przesądza o tym bardzo szeroka definicja przedsiębiorcy na potrzeby prawa antymonopolowego. A wprowadza ją ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU z 2007r. nr 50, poz. 331 ze zm.), stanowiąc w art. 4, że za przedsiębiorcę uznaje się:

- przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej,

- osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej,

- osobę fizyczną wykonującą zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub prowadzącą działalność w ramach wykonywania takiego zawodu,

- osobę fizyczną, która posiada kontrolę nad co najmniej jednym przedsiębiorcą, choćby nie prowadziła działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli podejmuje działania podlegające kontroli koncentracji (określone w art. 13 ustawy),

- związek przedsiębiorców (na potrzeby przepisów dotyczących praktyk ograniczających konkurencję oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów).

Natomiast w myśl przywołanych przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 4 ustawy) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Stąd nie powinno dziwić, że w pewnych sprawach także działania jednostek samorządu terytorialnego (w szczególności gmin) i należących do nich przedsiębiorstw (spółek komunalnych) są przedmiotem zainteresowania urzędu antymonopolowego. A jak pokazuje praktyka, nie wszystkie ich działania są zgodne z prawem.

Pozycja dominująca

Z 93 decyzji wydanych w ubiegłym roku 49 rozstrzygnięć dotyczyło nadużywania pozycji dominującej, a 44 zostały wydane jako efekt naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. Jedne z ostatnich decyzji wydanych przez UOKiK dotyczyły gminy Dopiewo oraz trzech zakładów komunalnych – w Pionkach, Wieliczce i Ropczycach.

W przypadku wymienionej gminy urząd antymonopolowy uznał, że jej działania stanowiły praktykę ograniczającą konkurencję, określoną w art. 9 ust. 1 ustawy, tj. nadużywania pozycji dominującej na lokalnym rynku organizowania usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Mianowicie wymuszała ona od podmiotów ubiegających się o zgodę na budowę przyłącza kanalizacyjnego oraz wodociągowego przekazanie darowizn na rozbudowę gminnej infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Tymczasem, zgodnie z prawem, odbiorcy mają obowiązek sfinansowania jedynie budowy przyłącza oraz pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego.

Ramy prawne dla współfinansowania przez mieszkańców rozbudowy infrastruktury technicznej daje bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 144 właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy tzw. opłat adiacenckich. Opłatę tę ustala się w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej finansowanych ze środków publicznych.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń. Użycie słowa „może" oznacza, że organ ten sam decyduje o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Oczywiście nie jest zabroniona inna forma uczestniczenia mieszkańców w budowie infrastruktury technicznej, np. poprzez wnoszenie darowizn, jednak z tym istotnym zastrzeżeniem, że musi ona mieć charakter całkowicie dobrowolny. W opisywanej sprawie UOKiK, analizując zebrane w sprawie dowody, doszedł do wniosku, że gmina nie tylko ograniczała się do próśb o przekazanie darowizny, choć takie przypadki w części miały miejsce, ale również stosowała elementy presji na osobach ubiegających się o zgodę na przyłączenie do sieci, względnie sugerowała, że darowizna taka ma charakter obowiązkowy (Decyzja UOKiK nr RPZ 43/2012).

Wyłączenie odpowiedzialności

Niedozwolone praktyki stosowało również Przedsiębiorstwo Wodno–Kanalizacyjno–Ciepłownicze w Pionkach (woj. mazowieckie). Firma wyłączyła własną odpowiedzialność za przerwy w dostawie wody lub odbiorze ścieków, m.in. z powodu prac remontowo-konserwacyjnych, zanieczyszczenia wody czy przerw w zasilaniu energetycznym. Tymczasem wystąpienie takich czynników może, chociaż oczywiście nie musi, być wynikiem działań lub zaniedbań samej spółki, a w takim przypadku jest ona zobowiązana do naprawienia szkód, a wyłączanie swojej odpowiedzialności w każdej sytuacji jest bezprawne.

Ponadto urząd antymonopolowy zakwestionował sposób ustalania należności za pobraną ilość wody w przypadku utraty lub uszkodzenia wodomierza z winy odbiorcy na maksymalnym możliwym poziomie zużycia. Tymczasem, zgodnie z przepisami, w takich sytuacjach przedsiębiorca powinien domagać się uiszczenia opłaty za wodę, która faktycznie została pobrana. Gdy nie można tego dokładnie zmierzyć, ilość pobranej wody powinna zostać ustalona na podstawie średniego zużycia w okresie ostatnich trzech miesięcy sprawnego działania wodomierza, ewentualnie na podstawie średniej z podobnego okresu rok wcześniej.

Jakiekolwiek inne sposoby wyliczania zużycia są niezgodne z prawem. Warto jeszcze zaznaczyć, że takie działania przedsiębiorcy stoją w sprzeczności z art. 9 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, który to stanowi, że zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej. A jako przykład takiej praktyki przewiduje narzucenie przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umowy, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści (Decyzja UOKiK nr RWA 48/2012).

Błędny VAT

Decyzje urzędu dotyczyły także praktyk ograniczających prawa konsumentów stosowanych przez gminy czy zakłady komunalne. Przykładem jest decyzja dotycząca Zakładu Gospodarki Komunalnej w Wieliczce (woj. małopolskie).

UOKiK zakwestionował m.in. stosowanie stawki podatku od towarów i usług w wysokości 23 proc. do opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wprowadzonych taryfą za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z prawem, w takim przypadku podatek powinien wynieść 8 proc. (Decyzja nr RKR 56/2012).

Zerwanie umowy

Klauzule naruszające prawa konsumentów stosowało też Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Ropczycach (Decyzja UOKiK nr RKR 55/2012). Przedsiębiorca przyznał sobie prawo wypowiedzenia umowy w przypadku jej niewykonania lub nienależytego wykonania przez odbiorcę.

Takiej możliwości nie przewidują jednak przepisy – zgodnie z prawem umowa może być rozwiązana jedynie w czterech przypadkach: niezgodnego z prawem wykonania przyłącza, braku zapłaty za dwa pełne okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania upomnienia, nielegalnego poboru wody, a także w sytuacji kiedy jakość wprowadzonych ścieków nie spełnia wymogów prawnych lub stwierdzono uszkodzenie lub pominięcie urządzenia pomiarowego. Takie stanowisko wynika z analizy art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm. ).

Ponadto wprowadzając tego typu zapis umowny, przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku przekazywania konsumentom rzetelnych i prawdziwych informacji. Wspomniana ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa bowiem, jakie elementy powinna zawierać umowa zawierana pomiędzy przedsiębiorcą a jego klientem (Art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 >patrz ramka).

Reguły dla kontraktów

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

- przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa,

- odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty,

- jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego,

- zostały stwierdzone nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

W myśl ust. 2 i 3 przedsiębiorstwo, które odcięło dostawę wody z powodu zaległości w płatnościach, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu.

O zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Z kolei zgodnie z art. 6. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

- ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,