Kontrola PIP w firmie: Zalety i wady władczych nakazów inspektora

NSA przypomina, że uprawnienia do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, wstrzymania prac, skierowania pracowników do innych prac, nakazania wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę czy nakazania zaprzestania określonej działalności stanowią władcze i jednostronne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Kształtują obowiązki podmiotów, które nie są im podporządkowane, w ich indywidualnych sprawach.

Odpowiadają więc kryteriom, jakie winna spełniać decyzja administracyjna. Z tego powodu do wydawania tych nakazów i sprzeciwu stosuje się przepisy k.p.a. o postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 16 maja 2008 r., I OSK 860/07).

Ponadto, jeśli akt wydany przez organ PIP na podstawie art. 11 w związku z art. 34 ustawy o PIP składa się z kilku punktów, to zawsze stanowi jedną decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z 27 maja 2010 r., III SA/Lu 60/10). W opinii WSA przyjęcie odrębnego założenia (że każdy punkt nakazu inspektora pracy stanowi odrębną decyzję) prowadziłoby do wątpliwości, w jakim zakresie nakaz został zaskarżony, a w jakim stał się ostateczny i podlega wykonaniu.

Uznanie albo odmowa

W k.p.a. znajdziemy odpowiedzi na jeszcze inne pytania związane z prawidłowym wydawaniem rozstrzygnięć przez organy inspekcji pracy. Na przykład art. 105 k.p.a. wskazuje, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (odpowiednio w całości albo w części).

Zgodnie jednak z koncepcją przyjętą przez inspekcję pracy, uznaje ona umorzenie postępowania za konieczne wtedy, gdy okaże się, że brak jest podstaw do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a zatrudniony wystąpił o podjęcie tego typu działań. Tok myślenia inspektorów był taki, że skoro ustawa daje im prawo do ingerowania w treść ewidencji, a milczy na temat decyzji odmownej – postępowanie w tym ostatnim przypadku jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Nic bardziej mylnego.

Sądy w kilku niezależnych sprawach potwierdziły, że skoro organ już rozpoznaje sprawę merytorycznie, nie może być mowy o umorzeniu postępowania, które co do zasady ma charakter formalny.

Jeden z nich stwierdził, że nie można uznać, że właściwym rozstrzygnięciem w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Właściwym rozstrzygnięciem inspektora pracy w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakter, jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w tej ewidencji (wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2010 r., IV SA/Po 656/10).

Przykład

Pracownik będący sztygarem zmianowym wniósł o wpisanie go do ewidencji osób wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Inspektor uznał, że nie ma przesłanek do wydania takiej decyzji i umorzył postępowanie.

Wydanie decyzji formalnej po dokonaniu ustaleń merytorycznych było jednak wadliwe. Postępowanie należało zakończyć decyzją negatywną.

Podobnie wypowiedział się inny WSA, stwierdzając, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony. Wszczęte na skutek skargi z art. 41 ust. 6 ustawy z 2008 r. o emeryturach pomostowych postępowanie obliguje organy PIP do wydania decyzji

merytorycznej – albo nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze albo decyzji o braku podstaw do wydania nakazu umieszczenia pracownika w tej ewidencji. Adresatem takiej decyzji powinien być pracodawca (wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 roku, II SA/Rz 1107/10).

Konieczne uzasadnienie

W orzecznictwie dotychczas wątpliwości budziła kwestia, czy nakaz wydany przez inspektora pracy musi zawierać uzasadnienie. Sprawa to o tyle ważna, że niekiedy pracodawcy trudno polemizować z decyzją, jeśli nie zna motywów, jakimi kierował się wydający ją organ. W ocenie WSA w Białymstoku pod pojęciem „treści” umieszczonym w przepisie regulującym budowę decyzji należy rozumieć nie tylko rozstrzygnięcie, ale i uzasadnienie (wyrok z 18 grudnia 2007 r., II SA/Bk 699/07).

Natomiast WSA w Gdańsku stanął na stanowisku, że pojęcie „treść” użyte w art. 21a ust. 2 ustawy z 1981 r. o PIP (identycznego pojęcia użyto w art. 34 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o PIP z 2007 r.) nie obejmuje uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego (wyrok WSA w Gdańsku z 4 czerwca 2009 r., III SA/Gd 199/ 09).

Jednak zgodnie z obowiązującym od sierpnia 2011 r. brzmieniem art. 34 ust. 2 decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu PIP, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Usunięto zatem sporne sformułowanie, zastępując je wyczerpującym wyliczeniem elementów decyzji.

Możliwe uchylenie

Zgodnie z k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organom PIP zdarzyło się na tej podstawie uchylać własne nakazy. Jest jednak jedno ale.

A nawet dwa. Po pierwsze, przepis dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznej. W ocenie WSA zastosowanie art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji nieostatecznej stanowi rażące, bo oczywiste, naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2007 r., II SA/Bk 699/ 07).

Po drugie, należy przyjąć za sądem administracyjnym, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek jest taką, na mocy której strona nabyła prawo. Zatem decyzja zobowiązująca pracodawcę do wykonania w zakreślonym terminie obowiązku wypłaty należności pracowniczych jako decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, nie może być wzruszona (zmieniona) na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2008 r., II SA/Wa 51/08).

Przykład

Inspektor wydał 20 grudnia 2011 r. nakaz płacowy zobowiązujący pracodawcę do wypłaty zaległych pensji. 10 stycznia 2012 r. uchylił go po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Takie działanie jest niedopuszczalne z uwagi na to, że na mocy takiej decyzji strona (pracownicy) nabyła określone prawo.