Celem nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1 lipca 2011 r., która weszła w życie 1 stycznia 2012 r., jest przekazanie pełnej kontroli nad organizacją rynku odpadowego samorządom gminnym i wojewódzkim.
Jednocześnie ustawa wprowadziła istotne zmiany w zakresie form, w jakich samorządy mogą realizować zadania własne w gospodarce odpadami.
Jak było
Zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności gminy mają swobodę w kwestii wyboru formy realizacji konkretnego zadania publicznego (np. budowy i eksploatacji sieci wodociągowej). Na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej gmina może realizować zadania publiczne o charakterze gospodarczym poprzez:
• zakład budżetowy, czyli niesamoistną jednostkę organizacyjną,
• utworzenie spółki komunalnej albo
• zlecenie zadań podmiotowi zewnętrznemu na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Jednocześnie zasada samodzielności oznacza, że samorząd nie ma obowiązku zlecania zadań na zewnątrz (przy zastosowaniu konkurencyjnych procedur), jeżeli ze względu na interes wspólnoty samorządowej zamierza mieć decydujący wpływ na ich realizację.
Co się zmienia
Nowela odpadowa wprowadza radykalne zmiany nie tylko w sferze planowania i finansowania usług publicznych w sektorze odpadowym, ale również w zakresie form, w jakich samorządy będą uprawnione do zapewnienia realizacji zadań publicznych.
W szczególności nowe uregulowania stanowią ograniczenie zasady samodzielności gmin i wprowadzają w istocie przymusowe partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) w zakresie budowy i eksploatacji kluczowej infrastruktury do zagospodarowania odpadów oraz obowiązek kontraktowania na zewnątrz usług w zakresie transportu odpadów.
Budowa i eksploatacja instalacji
Zgodnie z nowelą odpadową gminy, realizując zadania polegające na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, będą zobowiązane do zaangażowania partnera prywatnego wybranego w trybie przetargu na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych (pzp), ustawy o PPP albo o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
Gmina może samodzielnie zrealizować zadanie tylko w sytuacji negatywnego zakończenia konkurencyjnej procedury wyboru partnera prywatnego. W tym kontekście nasuwają się dwa główne problemy praktyczne związane z interpretacją nowych uregulowań.
Po pierwsze, powstaje pytanie, jak należy interpretować obowiązek przeprowadzenia „przetargu”. Moim zdaniem sformułowanie to należy interpretować szeroko jako ogólne odesłanie do stosowania pzp, a nie jako wymóg zastosowania podstawowych trybów udzielania zamówienia, czyli przetargu nieograniczonego lub ograniczonego.
Budowa i eksploatacja nowoczesnej instalacji do przetwarzania odpadów w formule PPP to przedsięwzięcie o szczególnie złożonej strukturze technologicznej, finansowej i prawnej. Wymagać ono będzie długotrwałych negocjacji w zakresie oczekiwań partnera publicznego i proponowanych rozwiązań przez partnerów prywatnych.
Przydatny dialog konkurencyjny
Z tego względu stosowanie podstawowych trybów, które uniemożliwiają prowadzenie negocjacji po złożeniu ofert przez wykonawców, jakkolwiek formalnie możliwe, w praktyce nie będzie gwarantować osiągnięcia przez samorząd optymalnych korzyści w stosunku do zaangażowanych środków (ang. value for money).
Procedurą, która przede wszystkim powinna znaleźć zastosowanie do projektów PPP w gospodarce odpadami, jest dialog konkurencyjny. Tryb ten zapewnia konkurencję pomiędzy wykonawcami przy zachowaniu elastyczności w negocjowaniu warunków zamówienia przez podmiot publiczny.
Po drugie, wątpliwości może budzić nieznane systemowi zamówień publicznych i nieprecyzyjne sformułowanie „negatywnego wyniku przetargu”. W tym aspekcie negatywny wynik należałoby interpretować jako unieważnienie procedury wyboru wykonawcy przez zamawiającego po zaistnieniu jednej z przesłanek wskazanych w ustawie (art. 93 pzp).
Transport odpadów
Nowela odpadowa wprowadza również obowiązkowe kontraktowanie przez gminy w trybie przetargu usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W przypadku gmin powyżej 10 tys. mieszkańców gmina będzie mogła być podzielona na sektory, dla których powinny zostać zorganizowane odrębne przetargi.
Wykluczona została możliwość świadczenia usług w tym zakresie samodzielnie przez gminy lub za pośrednictwem spółek komunalnych, chyba że spółka wygra przetarg na odbiór odpadów na danym obszarze.
W zakresie obowiązku przeprowadzenia przetargu należałoby przyjąć podejście analogiczne jak w odniesieniu do przetargów na budowę i eksploatację instalacji i interpretować to jako ogólne odesłanie do jednego z trybów pzp.
W stosunku do zamówień na świadczenie usług odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, które z natury nie będą raczej spełniać przesłanek zamówień o szczególnie złożonym charakterze, należy przyjąć, że w pierwszym rzędzie powinny być one organizowane w oparciu o podstawowe tryby udzielania zamówień.
Jednocześnie ustawa wprowadza wymóg uwzględnienia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, m.in. wymogów przekazywania odpadów do właściwych instalacji, oraz standard sanitarny usług i ochrony środowiska.
Kacper Sampławski radca prawny, kieruje praktyką Infrastruktury i PPP w Allen & Overy A. Pędzich sp.k.
Komentuje Kacper Sampławski radca prawny, kieruje praktyką Infrastruktury i PPP w Allen & Overy A. Pędzich sp.k.
Nowy system regulacyjny w gospodarce odpadami stanowi rewolucję w zakresie form realizacji zadań własnych przez samorządy.
Jego kształt jest przede wszystkim wynikiem dążenia do spełnienia postulatów prywatnych przedsiębiorców działających obecnie w tym sektorze o zapewnienie konkurencyjnych procedur dostępu do rynku.
W odniesieniu do budowy i eksploatacji instalacji odpadowych należy jednak pamiętać, że oddziaływanie nowych regulacji będzie ograniczone, gdyż obowiązek przetargów nie będzie dotyczył instalacji już przygotowanych i posiadających decyzje środowiskowe lub decyzje o zabudowie i zagospodarowaniu terenu.
Jeśli chodzi o rynek transportu odpadów, można oczekiwać pozytywnych skutków związanych z obowiązkiem organizacji przetargów. Nowe prawo może się przyczynić do uporządkowania i konsolidacji rynku, powodując, że usługi w zakresie odbioru odpadów będą świadczyły jedynie firmy spełniające najwyższe standardy ochrony środowiska.
Czytaj również:
Zobacz serwisy:
»
»
