Telewizja publiczna finansowana jest ze środków państwowych od początku swego istnienia

Nie ma żadnych wątpliwości, że jeżeli szeroko rozumiane państwo finansuje działalność telewizyjną, może stanowić to pomoc publiczną, niezależnie od tego czy środki pochodzą z opłat abonamentowych, podatków czy przyjmują formę dotacji. Oczywiście nie wyklucza to możliwości wykazania, że pomoc publiczna nie występuje, poprzez dowód, że przysporzenie nie pociąga za sobą selektywnej ekonomicznej korzyści, co sprowadza się do spełnienia kumulatywnie czterech przesłanek z orzeczenia w sprawie C-280/00 Altmark.

Pomoc dla sektora telewizji może być uznana za zgodną z  rynkiem wewnętrznym na  podstawie wyjątku z art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE (traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), jako pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego. Ponieważ jednak działalność nadawców nie ogranicza się wyłącznie do promowania kultury, udzielane im wsparcie tylko w ograniczonym zakresie może być uznawane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie tego przepisu.

Główną podstawą dopuszczalności udzielania pomocy dla nadawców jest zatem art. 106 ust. 2 TFUE, dotyczący przedsiębiorstw zobowiązanych do  świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Dla skorzystania z odstępstwa od generalnego zakazu udzielania pomocy publicznej przewidzianego w art. 107 ust. 1 TFUE konieczne jest spełnienie np. warunków:

- usługa musi być świadczona w ogólnym interesie gospodarczym i jasno określona jako taka przez państwo członkowskie (definicja),

- przedsiębiorstwo musi być jednoznacznie zobowiązane do świadczenia danej usługi (akt powierzenia),

- stosowanie przewidzianych w traktacie reguł konkurencji utrudnia wykonywanie zadań powierzonych przedsiębiorstwu, natomiast odstępstwo od traktatowych reguł nie wpłynie na rozwój handlu w  sposób pozostający w  sprzeczności ze wspólnym interesem (test proporcjonalności).

Dostrzegając, na podstawie składanych skarg, że państwa członkowskie preferują subwencjonowanie nadawców publicznych, oraz rozwijając zasady ogólne, Komisja Europejska wydała komunikat w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej. Tym samym Komisja wprowadziła zróżnicowane traktowanie podmiotów prywatnych i publicznych, na co wskazuje zakres podmiotowy komunikatu. Wsparcie dla nadawców prywatnych podlega zatem tylko ogólnym regułom dopuszczalności pomocy publicznej, co nie wyklucza, że pewne postanowienia komunikatu mogą znaleźć wobec nich zastosowanie per analogiam.

To państwo określi misję...

Państwa członkowskie dysponują szeroką swobodą przy  określaniu, czym jest misja. Kontrola ze strony Komisji Europejskiej ogranicza się jedynie do  stwierdzenia, czy nie występują oczywiste błędy (ang. manifest error). Za taki oczywisty błąd zostałoby z pewnością uznane włączenie w zakres wykonywanej misji publicznej audycji przedstawiających np. ofertę telezakupów.

Zgodnie z komunikatem misja powinna być zdefiniowana w sposób precyzyjny, oparty na kryteriach ilościowych (np. liczba godzin spektakli teatralnych w miesiącu), jakościowych (np. konieczność transmitowania występów reprezentacji kraju w piłce nożnej) lub mieszanych. Jasna definicja misji ma znaczenie nie tylko dla sprawowanej przez Komisję kontroli zgodności udzielanej pomocy z rynkiem wewnętrznym, ale również dla nadawców prywatnych. Warto dostrzec, że  zasady w zakresie definiowania usługi w ogólnym interesie gospodarczym, mające zastosowanie do nadawców prywatnych, także przewidują konieczność, aby państwo w możliwie precyzyjny sposób definiowało zakres powierzonych usług. Stopień precyzji w tym zakresie jest jednak determinowany przez charakterystykę sektora, a nie to, kto jest właścicielem usługodawcy. Na tej podstawie można przyjąć, że zasadniczo powierzenie nadawcom prywatnym zadań misyjnych powinno dokonać się w taki sposób, jaki przewiduje komunikat.

...i ją powierzy

Wykonywanie odpowiednio zdefiniowanej misji publicznej musi zostać powierzone nadawcy w drodze oficjalnego aktu, np. ustawy lub umowy. Nie jest natomiast możliwe, żeby zarówno definicja misji, jak i sposób jej wykonywania regulowane były poprzez wewnętrzne dokumenty nadawców, które mogą się zmienić wyłącznie w wyniku ich decyzji.

Wykonywanie misji publicznej przez przedsiębiorstwo powinno podlegać monitorowaniu przez niezależny organ lub gremium. Sama Komisja w procesie oceny zgodności udzielanej pomocy publicznej z rynkiem wewnętrznym nie zajmuje się bowiem takimi kwestiami jak analiza, czy określone audycje niosą ze sobą odpowiednie wartości, tak by były uznane za audycje misyjne. Musi się natomiast upewnić, że w tym zakresie państwo członkowskie zapewnia odpowiednie mechanizmy nadzoru. Oznacza to, że państwa UE same decydują o tym, jakie wartości realizują misję. Wbrew powszechnemu poglądowi misja może być realizowana przez ofertę programów rozrywkowych lub sportowych, które są atrakcyjne i przyciągają rzesze odbiorców, a tym samym gwarantują przychody z reklam.

A co z konkurencją?

System finansowania wykonywania misji przyjmuje najczęściej jedną z dwóch postaci. W systemie finansowania pojedynczego nadawcy publiczni otrzymują wyłącznie środki publiczne. W przypadku finansowania podwójnego otrzymują oni wsparcie od państwa, jednak uzupełniane jest ono wpływami ze sprzedaży czasu reklamowego lub przychodami z odpłatnego oferowania usług, np. szkoleniowych.

Wybór jednego z powyższych rozwiązań leży w zakresie wyłącznych kompetencji państw, jednak w sytuacji gdyby nadawca prywatny miał wykonywać misję, raczej trudno wyobrazić sobie, by adekwatne było zastosowanie wobec niego systemu finansowania pojedynczego. Niezależnie od tego jaki system obowiązuje, Komisja zwraca uwagę, czy wdrożony został mechanizm zapewniający, że środki służące finansowaniu działalności misyjnej nie przekraczają de facto związanych z tą działalnością kosztów. Z tego powodu wymagane jest prowadzenie oddzielnej księgowości dla działalności polegającej na wykonywaniu misji publicznej i działalności komercyjnej. W związku z tym konieczne jest także odpowiednie alokowanie kosztów i przychodów z obu rodzajów działalności, tak aby zapobiec nadmiernemu finansowaniu oraz subsydiowaniu skrośnemu.

Praktyka pokazuje, że stosunkowo łatwe jest przeprowadzenie prawidłowej alokacji przychodów. Dokonanie natomiast analogicznej czynności po stronie kosztów nastręcza trudności, ponieważ pewne kategorie kosztów są z natury wspólne i nie jest możliwe ich rozdzielenie, a następnie przypisanie we właściwej proporcji do działalności misyjnej oraz komercyjnej. Zawsze jednak wyłączne koszty działalności komercyjnej (np. reklamy) muszą być zidentyfikowane i osobno księgowane.

Jeżeli jednoznaczne przypisanie kosztów do działalności związanej z wykonywaniem misji i działalności komercyjnej nie jest możliwe, wspólne koszty powinny zostać przypisane na podstawie różnicy między kosztami ogólnymi przedsiębiorstwa zawierającymi i niezawierającymi działalności komercyjnej. Podstawą dla takiego podejścia jest założenie, że rezygnacja z działalności komercyjnej spowodowałaby likwidację związanych z tą działalnością kosztów. Ich wyodrębnienie na tej podstawie pozwala na alokację do działalności komercyjnej. Jednocześnie istnieją pewne koszty, które można przypisać wyłącznie świadczeniu usługi w ogólnym interesie gospodarczym, chociaż częściowo są one ponoszone również z pożytkiem dla działalności komercyjnej. Koszty te nie muszą być dzielone pomiędzy działalność polegającą na wykonywaniu misji publicznej i działalność komercyjną i mogą zostać uwzględnione dla celów obliczenia rekompensaty wyłącznie po stronie działalności misyjnej.

Omówione zasady dotyczące alokacji kosztów i przychodów służą zapewnieniu, że kwota rekompensaty za prowadzenie działalności misyjnej nie przekracza związanych z tą działalnością kosztów netto, czyli kosztów pomniejszonych o przychody z działalności związanej z wykonywaniem misji publicznej. Rozliczanie rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym wobec publicznych nadawców telewizyjnych jest bardzo specyficzne w porównaniu z innymi beneficjentami, u których koszty muszą być alokowane do wyłącznie jednej kategorii, a w razie braku możliwości dokonania takiego pełnego rozdziału koszty są przypisywane działalności komercyjnej.

Co za dużo, to...

W drodze wyjątku, dla zapewnienia odpowiedniej elastyczności działania nadawców publicznych, dopuszczalne jest zatrzymanie przez nich kwoty nieprzekraczającej 10  proc. rocznych wydatków na pełnienie misji publicznej. Niezbędne jest jednak uprzednie zdefiniowanie celów, na które nadwyżka rekompensaty zostanie przeznaczona. Cele te mogą być związane wyłącznie ze świadczeniem usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Rekompensata przekraczająca dopuszczalną nadwyżkę musi po zakończeniu okresu rozliczeniowego (najczęściej rocznego) podlegać zwrotowi.

Nadawcy publiczni, którzy są beneficjentami pomocy publicznej, zobowiązani są do postępowania na zasadach rynkowych. Podejmowane przez nich działania powinny być proporcjonalne i świadczyć o rzetelnym gospodarowaniu powierzonymi środkami. Oznacza to, że nie mogą oni wykorzystywać publicznego finansowania do zaniżania cen czasu reklamowego, składania zawyżonych ofert na zakup praw do treści o najwyższej oglądalności itd. Obowiązek przestrzegania zasad rynkowych odnosi się także do stosunków nadawców wobec ich spółek zależnych. W przypadku powierzenia wykonywania misji nadawcom prywatnym analogiczne wymogi zostałyby z pewnością postawione również przed nimi.

Na nowe media

W ostatnich latach, co nie pozostaje bez związku z problematyką pomocy publicznej, rozwinęła się działalność tzw. nowych mediów. W związku z rozwojem technologicznym działalność publicznych nadawców przestała ograniczać się do usług nadawczych w tradycyjnym sensie. Nadawcy stali się bowiem aktywni na nowych platformach dystrybucyjnych, takich jak Internet czy telefonia komórkowa. Komisja Europejska dopuszcza udzielanie pomocy publicznej w związku z obecnością publicznych na-dawców w nowych mediach, pod warunkiem że obecność ta jest wynikiem realizacji misji publicznej i zachowane zostają wymogi stawiane wobec tradycyjnej działalności.

Co istotne, element odpłatności za tzw. nowe usługi, np. oferowanie tematycznych kanałów na zasadzie pay-per-view, nie wyklucza z definicji, że usługi te nie mogą zostać uznane za część wypełnianej misji publicznej. Wydaje się, że nie ma przeszkód, aby analogiczne zasady zastosować do nadawców prywatnych. Warunkiem uznania działalności na nowych platformach za stanowiącą część realizowanej misji publicznej jest  zapewnienie, że działalność ta służy demokratycznym, społecznym i kulturalnym potrzebom społeczeństwa, a zarazem nie zakłóca w nadmiernym stopniu konkurencji i wymiany między państwami członkowskimi.

Na skutek postępu

Pierwotnie nadawanie sygnału telewizyjnego miało charakter monopolu państwowego głównie z powodu ograniczonego dostępu do częstotliwości nadawczych, znacznych ograniczeń dostępu do rynku oraz ze względu na specyficzne funkcje: informacyjne, edukacyjne, artystyczne i kulturalne, jakie wypełniała telewizja publiczna. Z czasem jednak zmiany zachodzące w gospodarce i postępujący rozwój technologiczny sprawiły, że państwa członkowskie umożliwiły prowadzenie działalności nadawczej innym operatorom. W ten sposób na tym rynku narodziła się konkurencja. W zakresie prawa pomocy publicznej została ona na dobre dostrzeżona przez Komisję Europejską a następnie sądy unijne dopiero na początku lat 90.  w wyniku nadsyłanych przez prywatnych nadawców skarg, że nadawcy publiczni otrzymują pomoc publiczną. W tym okresie na rynek weszło bowiem wielu nadawców, którzy finansowali działalność ze sprzedaży czasu reklamowego. Tymczasem nadawcy publiczni korzystali z tzw. mieszanego systemu. Otrzymywali finansowanie publiczne (w tym z abonamentu), uzyskując wpływy z reklam. Prywatni nadawcy argumentowali, że ich oferta programowa nie odbiega rodzajowo od oferty nadawców publicznych.

Zdaniem autora

Andrzej Kaznowski, wspólnik w spółce doradczej Easy State AID Kaznowski Stasiak sp.j.

Nie ma wątpliwości, że obecne regulacje dotyczące pomocy publicznej w specyficzny sposób odnoszą się do nadawców publicznych. W dalszym ciągu stanowią one wyraz przekonania, że misja publiczna może być realizowana wyłącznie przez nadawców publicznych, pomijając to, że usługa polegająca na nadawaniu treści misyjnych może być w jednakowym stopniu realizowana także przez nadawców prywatnych. Prawo unijne nie stoi jednak na przeszkodzie powierzaniu misji nadawcom prywatnym. Utrudnienie stanowić może natomiast konieczność stosowania wobec nich ogólnych reguł dotyczących rekompensat z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, do których z formalnego punktu widzenia zasady wynikające z komunikatu mogą być zastosowane jedynie pomocniczo. Nigdy jednak nadawcy publiczni nie będą mogli otrzymywać rekompensaty za prowadzoną działalność misyjną, jeżeli nie będzie woli państwa, by im tę misję powierzyć.

Andrzej Kaznowski, wspólnik w spółce doradczej Easy State AID Kaznowski Stasiak sp.j.

Więcej o pomocy publicznej w serwisie:

Firma » Dotacje » Pomoc publiczna