– Brak namysłu przy wydaniu rozporządzenia o zakazie importu płodów rolnych z Ukrainy spowodował poważne perturbacje polityczne dla naszego kraju. Dlatego, nawet jeśli prawo jest stanowione w wyniku impulsu politycznego, warto zawczasu zbadać skutki wprowadzenia nowych przepisów, konsultując je z ekspertami – taki przykład złej praktyki legislacyjnej podaje Maciej Berek, główny legislator Pracodawców RP. I choć skomentował zakaz wydany wiosną br., to praktyka się powtórzyła, bo od kilku dni znów obowiązuje podobny zakaz, który już spowodował retorsje ze strony Ukrainy.
Pozorne konsultacje
Jednak ogłoszony we wtorek raport Pracodawców RP nie dotyczył tylko gorących problemów międzynarodowych z ostatnich dni, ale przede wszystkim praktyk legislacyjnych polskich władz z ostatnich lat. Eksperci tej organizacji podali przykłady zarówno ustaw przemyślanych i należycie skonsultowanych, jak też prawnych bubli, powstałych wskutek pośpiechu czy też decyzji motywowanych czysto politycznie.
Jak zauważa Maciej Berek, nie da się planować działalności gospodarczej bez stabilności otoczenia prawnego. Takiej stabilności nie służą zmiany prawa dokonywane nagle i bez konsultacji z zainteresowanymi. – Czasem te konsultacje bywają pozorne. Gdy ekspert naszej lub innych organizacji intensywnie pracuje nad opinią dla rządu o projekcie ustawy i chce zdążyć w danym mu krótkim terminie, czasem dowiaduje się, że projekt właśnie przechodzi pierwsze czytanie w Sejmie – relacjonuje Berek.
Czytaj więcej:
Naruszenie zasad dobrej legislacji zdarza się dość często. Pracodawcy RP przebadali pod tym katem 127 ustaw przyjętych przez Sejm przez jeden tylko rok: od kwietnia 2022 do maja 2023 r. Nie były to wszystkie akty uchwalone w tym czasie przez Sejm. Zbadano jedynie te o szczególnym znaczeniu dla gospodarki, przedsiębiorczości i ochrony zdrowia. I choć wśród nich było wiele przykładów prawa dobrego, przemyślanego i właściwie skonsultowanego, to zdarzyło się też sporo legislacyjnych bubli. Okazało się, że naruszenie reguł konsultacji społecznych nastąpiło w przypadku 103 ustaw, tj. w 83 proc. przypadków. Więcej niż co trzecia ustawa naruszała zasadę stabilności prawa.
Wiele ustaw było uchwalanych w taki sposób, by ich adresaci się o tym nie dowiedzieli. W 28 proc. przypadków jest tu wykorzystywana metoda tzw. wrzutek ustawowych. Polega na doklejaniu do procedowanej już w Sejmie ustawy poprawek poselskich, które są zupełnie niezwiązane tematycznie z daną ustawą. Co piąta ustawa była „tajna”, co oznacza, że rząd – wbrew procedurze z regulaminu prac Rady Ministrów – nie ujawniał danego projektu przed jego formalnym przyjęciem i zgłoszeniem do Sejmu. Podobnie nie są ogłaszane poselskie poprawki dodawane do różnych ustaw.
Podczas prezentacji raportu o legislacji przytoczono też publikacje „Rzeczpospolitej” opisujące przypadki złego planowania prac legislacyjnych w czasie. Przypomnijmy, że wskutek zbyt późnego zgłoszenia projektów ustaw do Sejmu praktycznie nie ma już szans na uchwalenie wielu projektów o dużym znaczeniu dla gospodarki czy bezpieczeństwa państwa. Chodzi tu m.in. o prezydencki projekt dotyczący współpracy władz cywilnych i wojskowych w czasie zagrożenia wojną. Podobnie cenna byłaby ustawa zapewniająca więcej praw klientom dostawców internetu.
Tajne i jawne paragrafy
Pracodawcy RP przytaczają w swoim raporcie wiele przykładów dobrej i złej legislacji. Wśród tych pozytywnych wymienili np. nowelizację ustaw o VAT z 26 maja 2023 r. (zwanej popularnie SLIM VAT 3). Wprowadziła ona sporo uproszczeń w rozliczeniach tego podatku, a była konsultowana od sierpnia 2022 r. (przedtem odbyły się nawet tzw. prekonsultacje). Organizacje społeczne dostały 21 dni na wyrażenie swojego zdania. „Wprawdzie w ramach konsultacji uwzględniono niewielką część zgłoszonych uwag, jednak projektodawca szczegółowo wyjaśniał przyczyny nieuwzględnienia pozostałych propozycji” – czytamy w raporcie.
Czytaj więcej
Prezydent sugeruje, że ustępstwa w sprawie KPO poszły za daleko. A to znaczy, że wypełnienie najnowszych zobowiązań wobec Brukseli nie pójdzie jednak łatwo.
Za inny pozytywny przykład uznano ustawę z 26 stycznia 2023 r. o fundacji rodzinnej. Tu również umożliwiono udział stronie społecznej, a ustawa weszła w życie po trzymiesięcznym vacatio legis. Zresztą – co zauważono w raporcie – była od dawna oczekiwana przez przedsiębiorców.
Natomiast za ustawę uchwaloną z naruszeniem zasad dobrej legislacji uznano nowelizację ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ta ustawa, zwana „wiatrakową”, miała być zliberalizowana i umożliwić odblokowanie inwestycji w zieloną energię. W trakcie prac legislacyjnych poseł partii rządzącej zgłosił poprawkę, która przewidywała wydłużenie minimalnej odległości wiatraków od domów do 700 metrów. Nie było to poprzedzone żadnymi konsultacjami i – co podkreślono w raporcie – wywróciło do góry nogami zamierzenia projektodawców.
Przykładem „tajnego” procesu legislacyjnego było ukrywanie do ostatniej chwili projektu ustawy znoszącej opłaty za przejazd autostradami. Choć wielu kierowców może być z tego zadowolonych, to jednak ta ustawa poważnie zmniejsza wpływy Krajowego Funduszu Drogowego i zaburza system finansowania dróg w Polsce.
Nie będzie mi tu prawnik nic narzucał
Dlaczego tak się dzieje? O tym opowiadali posłowie zaproszeni do debaty przez Pracodawców RP. – Często posłowie rządzącej koalicji zupełnie ignorują opinie prawników, nawet z sejmowego Biura Legislacyjnego. Zdarzało mi się słyszeć, jak rozmawiali między sobą w stylu: „no coś ty, przecież legislator nie będzie ci nic narzucał” – relacjonował Tomasz Zimoch z Polski 2050.
Z kolei Maria Janyska (PO) przytacza opinie posłów sejmowej większości, uzasadniających lekceważenie procedur pilnością uchwalenia różnych ustaw. Zauważyła, że czasem rząd pada ofiarą swojej polityki „wrzutek”. – Tak było ze sprawą opodatkowania zbiórek publicznych. Rząd dokleił te przepisy do zupełnie niezwiązanej z podatkami ustawy, a potem zorientował się, że zrobił błąd i chciał to naprawić w Senacie. Senat ustawę odrzucił i sprawa się zakończyła – opowiadała Janyska.
Wprawdzie na debacie nie pojawił się nikt z posłów PiS, ale za to Krzysztof Bosak z Konfederacji przedstawił rozumowanie, który może przyświecać rządzącym przy takich praktykach. – Staranne uchwalanie ustaw bywa powolne, a to daje czas opozycji na krytykę. Wolny proces legislacyjny obniża zatem skuteczność rządzenia. Za to legislacyjny pośpiech jest metodą walki politycznej – uważa lider Konfederacji.
Czytaj więcej
Lex Tusk to nie jedyna ustawa zagrażająca racji stanu i wolnościom obywatelskim w Polsce, którą wprowadzono pod przykrywką walki z rosyjskimi wpływami.
– Na dłuższą metę takie praktyki naruszania norm legislacyjnych prowadzą do podważenia zaufania do państwa. Obawiam się, że tylko wybory mogą to zmienić – twierdzi Krzysztof Paszyk (PSL). Natomiast Tomasz Zimoch proponuje: te siedem zasad powinno być lekturą obowiązkową dla wszystkich posłów na początek kadencji Sejmu.
Siedem dobrych praktyk
Pracodawcy RP sformułowali siedem zasad dobrej legislacji, których powinno się przestrzegać, jeśli prawo ma mieć dobrą jakość. Zastrzegają przy tym, że jest to tylko przypomnienie istniejących już reguł ustawowych i zwyczajowych:
1. przestrzeganie obowiązujących procedur (w tym Konstytucji RP oraz regulaminów Sejmu i Rady Ministrów);
2. prawo oparte na dowodach, tj. z uprzednią rzetelną oceną skutków regulacji;
3. stabilność prawa, choćby względna (bez niepotrzebnych zmian);
4. równoważenie obciążeń regulacyjnych (nakładaniu nowych obowiązków powinno towarzyszyć usuwanie innych);
5. rzetelne konsultacje publiczne, z właściwymi partnerami i z odpowiednim czasem na ich przeprowadzenie;
6. transparentność procesu, czyli m.in. unikanie „wrzutek” legislacyjnych, niekonsultowanych i nienagłaśnianych publicznie;
7. planowanie procesu i zarządzanie nim, tak by w odpowiednim czasie uchwalić akty prawne.
