Postępowanie podatkowe: gdy organ nie załatwił sprawy w terminie

Także bowiem przy stosowaniu przepisów o terminach załatwienia sprawy organom podatkowym zdarza się popełnić błędy.

Ustawowe terminy...

Z art. 125 ordynacji podatkowej (dalej op) wynika, że organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Ustawodawca wsparł zasadę wyrażoną w tym przepisie, wprowadzając w art. 139 op terminy na załatwienie sprawy.

Podatnik ma możliwość złożenia skargi na bezczynność. Kontrola sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy urząd pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy

Przykładowo: na podstawie art. 139 § 1 op załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy op stanowią inaczej.

Na podstawie art. 139 § 2 op niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie.

Na  podstawie art. 139 § 4 op do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Reguły są tutaj jasno ustanowione. Tyle że przepisy przewidują łatwą możliwość legalnego przedłużania terminów ustawowych przez organ podatkowy.

...i ich przedłużenie

Wydaje się, że art. 139 op wyznacza w czytelny sposób terminy załatwienia sprawy. Jednak art. 140 op pozwala w łatwy sposób ich nie dotrzymywać. Na tej podstawie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Brak terminu

Typowy błąd urzędu to nieokreślenie po przekroczeniu terminu na załatwienie sprawy kolejnego terminu. Nakazuje go podać stronie postępowania art. 140 op. Przyjmuje się, że nowy termin załatwienia sprawy to wskazanie przez organ albo konkretnej daty wydania decyzji, albo oznaczenie tego terminu w dniach, tygodniach lub miesiącach stosownie do stanu, w jakim są czynności postępowania. Przykład naruszenia tej zasady znajdziemy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2010 r. (I FSK 93/10).

Podatnik złożył skargę na bezczynność 25 marca 2009 r. Dyrektor izby skarbowej uważał, że jest ona niezasadna, gdyż jego zdaniem w 2009 r. aktualne było zawiadomienie z 16 grudnia 2007 r., w którym organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy w ten sposób, że nastąpi to „w terminie dwóch miesięcy od dnia ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, wznowionego na wniosek spółki”.

Organ podatkowy uważał, że pomimo upływu 1,5 roku między tymi datami nie jest bezczynny w sprawie. I pogląd ten poparł WSA w Gorzowie Wielkopolskim. W ocenie WSA również przez wskazanie zdarzenia, które wprawdzie ma charakter zdarzenia przyszłego, ale nie ma cechy zdarzenia niepewnego, może dojść do wskazania nowego terminu na załatwienie sprawy.

Podanie takich konkretnych okoliczności stanowi więc wystarczające wypełnienie obowiązku wskazania nowego terminu w ramach instytucji przedłużania terminu załatwienia sprawy. NSA nie zgodził się z fiskusem i WSA. Interpretacja, że nowy termin do załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 140 § 1 i 2 op, nie musi być oznaczony poprzez podanie daty (lub konkretnego okresu), może wynikać jedynie z literalnej wykładni tych przepisów.

Takiej interpretacji sprzeciwia się jednak zarówno wykładnia systemowa, jak i funkcjonalna. NSA stwierdził, że przy interpretacji forsowanej przez organ podatkowy możliwe byłoby uzależnienie terminu załatwienia sprawy od działania sił natury czy od uznaniowej woli organu. Jest to niedopuszczalne. Ten niekorzystny dla fiskusa pogląd został wyrażony także w innych wyrokach (zob. wyrok NSA z 15 maja 2003 r., I SAB/Gd 1/03 oraz wyrok NSA z 2 października 2007 r., I FSK 974/07).

Asymetria sankcji

Warto zwrócić uwagę, że art. 140 op nakłada na organy podatkowe jedynie obowiązek informowania:

- o przyczynach opóźnienia oraz

- o nowym terminie załatwienia sprawy.

Przepis nie zawiera żadnych mechanizmów o charakterze sankcji za niezałatwienie sprawy, takich jakie np. ustawodawca przewidział dla interpretacji indywidualnych. Art. 14o op stanowi, że w razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie określonym w art. 14d op uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie.

Tego typu wymogów ustawodawca nie wprowadził w sytuacji, kiedy terminowi na załatwienie sprawy uchybił organ podatkowy. W odniesieniu do postępowania podatkowego op nie stawia urzędnikom warunku, że niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych jest możliwe tylko w wyjątkowych, uzasadnionych sprawach, a przekroczenie tej reguły powoduje załatwienie sprawy po myśli podatnika.

Porównajmy art. 140 op z art. 162 op, który zawiera warunki przywrócenia terminu. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy niedotrzymanie przez podatnika terminu na np. złożenie odwołania podatnik uprawdopodobni brakiem swojej winy. Organ podatkowy nie musi uprawdopodabniać, że przyczyny opóźnienia nie leżą po jego stronie i liczyć się z sankcjami z tego tytułu. Oczywiście istnieją sankcje za niezałatwienie sprawy w terminie.

Ale nie są one tego rodzaju, z jakimi spotyka się podatnik, który nie złożył pisma z odwołaniem w terminie ustawowym.

Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy powinno być oparte na racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących załatwienie sprawy.

Takie zawiadomienie stanowi bowiem rodzaj zobowiązania organu i gwarancję zachowania nowego, wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 września 2010 r.,  I SAB/Op 10/10).

Na podstawie art. 141 op, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub w terminie ustalonym na podstawie art. 140 op, stronie służy ponaglenie. Rozpatruje je organ podatkowy wyższego stopnia albo minister finansów (jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej). Jeśli ponaglenie zostanie uznane za  uzasadnione, organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i  ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Organ rozpatrujący ponaglenie w razie potrzeby powinien podjąć środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdzi jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiedzialność indywidualna

Pracownik organu podatkowego, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 140 op albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym zgodnie z art. 141 § 2 op, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej przepisami prawa. Ukarania pracownika np. urzędu skarbowego nie można wymóc sądownie.

WSA w Warszawie w wyroku z 13 kwietnia 2011 r. (III SAB/Wa 1/11)

stwierdził: „Za chybione należało uznać żądanie skarżącej odnośnie do zobowiązania organu przez sąd do wydania decyzji o odmowie zwrotu nadpłaty i ukarania pracownika. Jak słusznie organ zauważył w odpowiedzi na skargę, iż art. 149 p.p.s.a. wyznacza granice przedmiotowe sprawy ze skargi na bezczynność organu, przesądzając, że sąd nie może nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia ani też zobowiązać organ do ukarania pracownika”.

Skarga do sądu

Podatnik ma możliwość złożenia skargi na bezczynność. Cechą postępowania wywołanego taką skargą jest to, że sąd administracyjny nie wnika w merytoryczną poprawność działania organu co do sprawy podatnika załatwianej na podstawie przepisów op. Kontrola sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy urząd rzeczywiście pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy.

Sąd, uwzględniając skargę na  bezczynność, może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyroki sądów administracyjnych pokazują, jakie błędy popełniają organy podatkowe przy niezałatwieniu sprawy podatników w terminie określonym przez przepisy op.

Zawiadomienia bez żadnej aktywności