Przy prawie własności uprawnienia organów administracyjnych do kontrolowania właściciela są mocno ograniczone. Inaczej jest, gdy nieruchomość oddana jest w użytkowanie wieczyste.
Oprócz opłat rocznych związanych z użytkowaniem wieczystym, dodatkowych w stosunku do podatku od nieruchomości, nabywca musi liczyć się z wymogami związanymi z przeznaczeniem nieruchomości. Przeznaczenie to i ewentualne obowiązki co do zabudowy przewiduje umowa lub decyzja o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, czasem też decyzja potwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa.
Info od pierwszego użytkownika
Nabywca nieruchomości, który nie zawiera umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, a nabywa to prawo od poprzedniego użytkownika wieczystego, musi pamiętać, że staje się jego następcą prawnym i wchodzi w jego prawa i obowiązki.
Oznacza to, że wiążą go wszystkie obowiązki co do sposobu korzystania z gruntu, ustalone pierwotnie w stosunku do pierwszego użytkownika i mogą być one egzekwowane przez właściwe organy. Nie należy oczekiwać specjalnej przychylności urzędów, nawet jeżeli nabywający nieruchomość nie miał świadomości, jaki sposób i termin zagospodarowania został ustalony w umowie z jego poprzednikiem, ani nawet w sytuacji, kiedy terminy zagospodarowania minęły przed dniem nabycia gruntu.
Konsekwencje korzystania z gruntu niezgodnie z jego przeznaczeniem mogą być poważne. I tak rozwiązanie umowy może być dokonane przez sąd cywilny w przypadku, gdy użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. Inna dotkliwa sankcja, w postaci dodatkowych opłat rocznych, nakładana jest już bezpośrednio przez organy administracji i nie jest uzależniona od stopnia winy użytkownika.
Dodatkowe opłaty roczne
Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 28 maja 2010 r. II SA/Kr 423/10 dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć.
Reguły nakładania opłat dodatkowych przewidziane są w art. 63–65 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. W przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości organ reprezentujący właściciela nieruchomości może wyznaczyć termin dodatkowy, ale też bez wyznaczania tego terminu, ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od regularnych opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Opłaty nakłada się decyzją administracyjną, a ich wysokość jest ustalona w ustawie. Wynosi ona 10 proc. wartości nieruchomości, ustalonej za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Z każdym następnym rokiem opłata powiększana jest o dalsze 10 proc. tej wartości. Kilkuletnie opóźnienie może więc skutkować koniecznością zapłaty bardzo wysokich opłat, porównywalnych nawet z samą wartością nieruchomości.
W najlepszej sytuacji są użytkownicy wieczyści nieruchomości, w stosunku do których nie został wyznaczony sposób korzystania, zasady zagospodarowania lub terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy. Występuje to najczęściej w przypadku nieruchomości, które pierwotni użytkownicy wieczyści nabyli z mocy prawa lub też, gdy umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zawierano w latach dziewięćdziesiątych.
Zanim w 1997 r. weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami, nakładająca na właścicieli obowiązkowe określanie w umowach sposobu i terminu zagospodarowania nieruchomości, poprzez wskazanie terminu rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy, zdarzało się bardzo ogólne opisywanie sposobu korzystania jako „zgodnego z przeznaczeniem" lub „zgodnego z planem zagospodarowania", gdy takiego planu nie było. W takich przypadkach nałożenie opłat dodatkowych jest niemożliwe >patrz ramka.
Pora na zmianę umowy
Aby uniknąć negatywnych konsekwencji związanych ze zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości lub przedłużeniem się procesu inwestycyjnego, użytkownik wieczysty powinien przedsięwziąć kroki, w celu zmiany treści umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Może to dotyczyć samego celu, jak i tylko przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości.
Należy jednak pamiętać, iż zmiana taka dokonywana jest umową i zależy od zgody organu reprezentującego właściciela nieruchomości. Organ ten może wyrazić zgodę na zmianę terminu, jeżeli użytkownik wieczysty wykaże, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych.
Takimi przyczynami mogą być obiektywne trudności dotyczące budowy, ewentualnie przedłużenie procedur administracyjnych w sprawie wydania warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę. Inwestor musi jednak mieć świadomość, że zmiana projektów, dodatkowe kwestie zgłaszane przez projektantów w trakcie procedury administracyjnej lub też wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę w celu jego poprawienia, będą traktowane jako przedłużenie procedury, ale wywołane przez samego użytkownika, a nie spowodowane opieszałością urzędu.
Wszystko zależy od woli urzędu
Niestety, zmiana lub przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości nie jest obowiązkiem urzędu i zależy od jego woli, dlatego też nie ma możliwości sądowego przymuszenia go do takiej zmiany.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2006 r. I OSK 1263/05 nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków. Zmiana umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste musi być dokonana w formie aktu notarialnego, za zgodną wolą obu stron umowy.
Co więcej, takiej samej formy wymaga zmiana terminu, jeżeli był ustalony w decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego lub stwierdzającej jego nabycie z mocy prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10.05.2010 r. II Sa/Kr 410/12).
Nie było infrastruktury
Inną możliwością obrony przed nałożeniem opłat dodatkowych jest wykazanie, że niedopełnienie terminów zabudowy było spowodowane nie- wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty.
Konsekwencje korzystania z gruntu niezgodnie z jego przeznaczeniem poniesie jego użytkownik
Orzecznictwo jednak bardzo wąsko interpretuje tę możliwość, wskazując, że zobowiązanie do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej musi wynikać z umowy bądź innego aktu, w którym zobowiązanie takie jest wyraźnie wyartykułowane.
Ogólne normy kompetencyjne, określające zakres właściwości organów samorządu w realizowaniu zadań publicznych, nie mogą stanowić źródła zobowiązań gminy w stosunku do osób prywatnych. I tak art. 7 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. zawierający listę zadań własnych należących do gminy, w skład której wchodzi między innymi polecenie zapewnienia obsługi komunikacyjnej mieszkańców, nie może być traktowany jako obowiązek wybudowania konkretnej drogi.
Dlatego też problemy z uzyskaniem pozwolenia na budowę, wynikające z braku uregulowania stanu prawnego drogi dojazdowej do nieruchomości, nie zostały uznane przez sąd za wystarczający argument przeciwko nałożeniu opłaty dodatkowej, mimo iż użytkownik wieczysty podjął próbę uzyskania służebności drogi koniecznej, nieskuteczną z powodu nieustalenia właścicieli tej drogi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2012 r. I OSK 1096/11).
Tak samo brak gminnej sieci wodociągowej, bez której nie jest możliwe podłączenie osiedla domów jednorodzinnych do miejskiej kanalizacji, czego wymaga plan zagospodarowania przestrzennego, nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia opłaty dodatkowej na użytkownika wieczystego, gdyż wyposażenie nieruchomości w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej jest tylko kompetencją, a nie skonkretyzowanym obowiązkiem samorządu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 czerwca 2012 r. II SA/Łd 220/12).
Opłaty jednak nie mogą być nałożone, jeżeli użytkownik wieczysty wniósł do właściwego organu wniosek o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.
Są niepodważalne zasady
Przy nakładaniu dodatkowych opłat obowiązują ściśle ustalone zasady, od których nie jest możliwe odstąpienie.
I tak:
- Wartość nieruchomości, niezależnie od tego, kiedy sporządzany jest operat szacunkowy, musi być ustalona na rok następujący po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości.
- Aby można było ustalić, jaka jest opłata dla lat kolejnych, konieczne jest najpierw przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia opłaty za pierwszy rok po upływie terminu zagospodarowania nieruchomości. Nie jest dopuszczalne ustalanie opłaty za np. czwarty rok bez uprzedniej decyzji w sprawie opłaty za rok pierwszy, choć ustalanie jej za lata pomiędzy rokiem pierwszym a czwartym nie jest już konieczne.
- Kolejne lata opłaty mogą być liczone wyłącznie po momencie powstania obowiązku zapłaty, a nie po roku, w którym podjęta została decyzja o naliczeniu opłaty.
- Urząd wydający decyzję o nałożeniu opłaty nie może samodzielnie ustalić terminu jej płatności, zawsze termin ten powinien obowiązywać do 31 marca danego roku. -
Anna Szynkiewicz radca prawny kancelaria Hogan Lovells
Komentuje Anna Szynkiewicz, radca prawny kancelaria Hogan Lovells
Możliwości ukarania użytkownika wieczystego są szerokie. Należy pamiętać, że nawet jeżeli organ nie wszczyna postępowania o nałożenie opłaty od razu po upływie terminu na zagospodarowanie nieruchomości, nie znaczy to, że nie zrobi tego w przyszłości.
Niestety, użytkownicy wieczyści powinni liczyć się z tym, że opłaty jako dodatkowe źródło dochodu i sposób na podreperowanie budżetu, są chętnie egzekwowane przez właściwe ograny.
Orzecznictwo nie jest korzystne dla użytkowników wieczystych i nie uwzględnia nawet, wydawać by się mogło, racjonalnych powodów przedstawianych przez użytkowników wieczystych, które przyczyniły się do tego, że realizacja zamierzonego celu nie była możliwa w umówionym terminie.
Ponadto nawet zrealizowanie inwestycji zgodnej z celem umowy po ustalonym terminie nie eliminuje zagrożenia, gdyż dopuszczalne jest nałożenie opłaty dodatkowej za okres wcześniejszy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 września 2011 r. II SA/Kr 986/11).
Użytkownik wieczysty powinien więc zawczasu podejmować próby przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości, wykazując powstanie obiektywnych przeszkód niedotrzymania terminów. Niebagatelną rolę pełni także dogłębne zapoznanie się nie tylko z okolicznościami prawnymi, ale także z technicznymi, przed zawieraniem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży oraz ewentualnie uzgadnianie z właścicielem nieruchomości jego dodatkowych obowiązków, jeżeli realizacja inwestycji nie będzie możliwa bez uczestnictwa gminy.
Często spotykane podejście, że takie sprawy załatwi się później, może okazać się bardzo kosztowne.
