Instytucje zarządzające kierują się unijnymi rozporządzeniami

Programy są przygotowywane i wdrażane na podstawie regulacji unijnych, w szczególności rozporządzenia Rady 1083/2006  z 11 lipca 2006, rozporządzenia Komisji nr 1828/2006 z 8 grudnia 2006 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2006 (także treść art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dalej uzppr, zgodnie z którym programy operacyjne to dokumenty, o których mowa w art. 37 ww. rozporządzenia nr 1083/2006).

System realizacji programów operacyjnych bazuje też na innych aktach normatywnych, zaliczanych do powszechnie obowiązujących źródeł prawa. W szczególności są to przepisy ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2010.

Jej art. 184 ust. 1 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu.

Jest także wiele rozporządzeń określających szczegółowe warunki ubiegania się i udzielania pomocy w ramach programów operacyjnych, wydanych na podstawie art. 21 uzppr, stanowiącego w ust. 1, że w zakresie, w jakim finansowanie projektów w ramach programów stanowi pomoc spełniającą przesłanki określone w art. 107 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej albo pomoc de minimis, do tego finansowania mają zastosowanie szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy.

Kluczowe rozporządzenia

Wszystkie uprawnienia instytucji zarządzającej, określone w uzppr, wynikają bezpośrednio z przepisów rozporządzeń unijnych.

W myśl art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 to właśnie instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w  tym w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do  programu operacyjnego oraz że spełniają one odpowiednie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.

Zgodnie z art. 56 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006 wydatki są kwalifikowalne do  wkładu funduszy wyłącznie wtedy, gdy zostały poniesione w związku z operacjami podjętymi na  mocy decyzji instytucji zarządzającej odnośnego programu operacyjnego lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustalonymi przez komitet monitorujący.

W formie konkursu

Większość środków rozdysponowana jest w formie konkursu, którego przeprowadzenie ma na celu wyłonienie projektów najlepszych, zapewniających trwały i zrównoważony rozwój kraju.

Wszystkie podstawowe prawa i obowiązki uczestników konkursu zostały sformułowane wprost w uzppr lub właściwych aktach normatywnych i innych dokumentach unijnych, a sama uzppr zawiera przepisy gwarantujące zarówno odpowiedni poziom poinformowania potencjalnych beneficjentów o warunkach, na jakich ubiegać się oni mogą o dofinansowanie, jak również ich równość w tym procesie oraz przestrzeganie ich praw konstytucyjnych.

Jakie priorytety

Przystępując do udziału w konkursie, wnioskodawca powinien zapoznać się z warunkami, na jakich ubiega się o dofinansowanie; zgodnie z wyrokiem NSA z 30 marca 2010, II GSK  309/10: „(…) Na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej”.

Systemy realizacji nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, jednak znajdują umocowanie w aktach o takim charakterze i są wydawane na ich podstawie. Wdrażanie systemów realizacji odbywa się w ramach zakreślonych przepisami rangi powszechnie obowiązujących (oprócz ww. są to ustawy szczególne, m.in. ustawa z 9 listopada 2000 o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, ustawa z 20 kwiet- nia 2004 o promocji zatrudnienia czy ustawa z 7 września 1991 o systemie oświaty).

Wszystkie dokumenty składające się na  system realizacji są powszechnie dostępne, z zagwarantowaniem równego do nich dostępu i możliwości zapoznania się z nimi, a o miejscu ich publikacji informują komunikaty ministra rozwoju regionalnego, publikowane w Monitorze Polskim. Warto też podkreślić, że jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 grudnia 1999 w sprawie K.6/99 (OTK nr 7/1999, s. 838 – 839): „normy prawne przy pomocy środków pozaprawnych uzyskują zabezpieczenie ich wykonania”.

Dokumenty programowe

System rozdziału środków unijnych, na podstawie dokumentów programowych właściwych dla danego programu operacyjnego i z wyłączeniem KPA, stanowi kontynuację sposobu postępowania jeszcze sprzed przystąpienia Polski do UE. Fundusze PHARE rozdzielane były w analogiczny sposób, na podstawie zawieranej z beneficjentem umowy o dofinansowanie jego projektu.

Brak było na poziomie krajowym jakichkolwiek szczegółowych regulacji w tym zakresie o charakterze norm powszechnie obowiązujących, z wyjątkiem przepisów unijnych. Rozwiązanie powyższe kontynuowane było również przy realizacji programów operacyjnych na lata 2004 – 2006 na podstawie ustawy z 20 kwietnia 2004 o Narodowym Planie Rozwoju (treść m.in. art. 26 tej ustawy).

Mimo to przez wszystkie te lata nie pojawił się zarzut, że instytucje, rozdzielające środki PHARE czy też w ramach programów na lata 2004 – 2006, działały poza prawem, w formie naruszającej przepisy konstytucji.

Jednolite orzecznictwo

Fakt, że systemy realizacji nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowi również przeszkody w prawidłowości procesu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad procedurą wyboru projektów do dofinansowania, co wyraźnie wynika z ujednoliconego już orzecznictwa w tym zakresie (wyroki NSA: z 14 czerwca 2010,  II GSK  539/10; z 4 sierpnia 2010,  II GSK 797/10; z 27 października 2010, II GSK  1097/10; z 18 listopada 2010,  II GSK 1252/ 10;  z 18 maja 2011,  II GSK  817/11).

Pogłębiona argumentacja prze- mawiająca za konstytucyjnością rozwiązań prawnych przyjętych w uzppr została przedstawiona w stanowisku MRR do sprawy P 1/11, dostępnym na stronach internetowych TK http://www.trybunal.gov.pl/index2.htm.