Artykuł 195 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) wskazuje przypadki, gdy pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii może być cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania. Może to nastąpić, gdy:

- eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach;

- przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu;

- instalacja jest objęta postępowaniem, o którym mowa w art. 227–227p.o.ś,

- nastąpiło przekroczenie krajowych pułapów emisji, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji;

- prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 lub art. 216 ust. 3 p.o.ś. (konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego).

Wezwanie do naprawy sytuacji

Jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach, to przed wydaniem decyzji o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie.

P.o.ś. nie rozstrzyga w jakiej formie organ dokonuje wezwania. W wyroku z 23 lutego 2016 r.; II OSK 2771/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma podstaw, aby wezwaniu nadawać formę decyzji administracyjnej. NSA stwierdził, że wezwanie prowadzącego instalację do usunięcia w oznaczonym terminie naruszeń – jako etap procedury zmierzającej do wydania decyzji o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia (orzeczenia kończącego postępowanie) – nie może przybrać formy decyzji administracyjnej.

Są wątpliwości

Pogląd NSA jest kontrowersyjny. K. Gruszecki podnosi w komentarzu do art. 195 p.o.ś: „Zważywszy, że wezwanie do usunięcia naruszeń jest jednoznaczne z zakończeniem postępowania wyjaśniającego i przyjęciem przez organ administracji, że podmiot korzystający ze środowiska naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy, czego konsekwencją jest wyznaczenie przez organ administracji terminu do usunięcia naruszeń, należy przyjąć, że odbędzie się to w formie decyzji administracyjnej (...).".

Pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi etap procedury zmierzającej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia jest jedynie wyrazem pozaprawnej kwalifikacji. W art. 104 § 1 k.p.a. ustanowiono domniemanie załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Art. 195 ust. 2 p.o.ś. ma charakter sankcyjny, gdyż wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi efekt stosowania prawa materialnego i nakłada na stronę obowiązek działania. Wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi rozstrzygnięcie władcze. Wynika z niego, że zdaniem organu administracji doszło do naruszeń i że konieczne jest wezwanie strony do ich usunięcia. Tym samym takie wezwanie kształtuje obowiązki strony prowadzącej instalację, albowiem w braku dostosowania się strony do wezwania organ może cofnąć pozwolenie bez odszkodowania. Niewykonanie obowiązku, tj. nieusunięcie naruszeń w terminie – niesie za sobą najdalej idące skutki, na czele z unicestwieniem działalności gospodarczej. Co więcej, decyzji cofającej albo ograniczającej pozwolenie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego potrzeba ochrony interesu strony gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnych.

Co można domniemywać

NSA wskazał, że z uwagi na zasadę legalizmu działania władzy publicznej nie można domniemywać kompetencji organu do załatwienia sprawy decyzją na etapie wezwania. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić z ww. względów. Ponadto, nawet gdyby można było zasadnie podnosić obowiązek respektowania zasady legalizmu, to z pewnością jest ona podrzędna wobec fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej ochrony interesu jednostki.

Tylko dzięki nadaniu wezwaniu formy decyzji administracyjnej strona może zawczasu bronić swoich interesów przed sprzecznym z prawem działaniem organu administracji publicznej. To właśnie zasada legalizmu przemawia za słusznością poglądu, że wezwanie do usunięcia naruszeń powinno przybrać formę decyzji administracyjnej albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza możliwości nakładania na stronę obowiązków w innej formie.

Nieprzewidziana forma

Pogląd, że zasadność wezwania może być kwestionowana w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia bez odszkodowania jest nieprawidłowy i nie uwzględnia potrzeby ochrony praw jednostki (szczególnie, gdy zważy się na możliwość nadania decyzji cofającej pozwolenie rygoru natychmiastowej wykonalności). Jeżeli bowiem wezwanie do usunięcia naruszeń miałoby przebierać nieprzewidzianą Kodeksem postępowania administracyjnego formę pisma, to strona prowadząca instalację nie ma prawnych środków do kwestionowania zasadności takiego wezwania w toku postępowania. Trudno bowiem uznać, aby w takim przypadku strona i organ uprawnione były do prowadzenia korespondencji w sprawie zasadności wezwania do usunięcia naruszeń.

Zdaniem autora

To była błędna wykładnia - Krzysztof Dorywalski, adwokat Małecki Pluta Dorywalski i Wspólnicy Sp.k.

Trudna do zaakceptowania jest sytuacja, gdy strona mogła kwestionować zasadność wystosowania do niej wezwania do usunięcia naruszeń dopiero w odwołaniu od decyzji cofającej lub ograniczającej pozwolenie. Wszak takiej decyzji, wydanej na podstawie art. 195 p.o.ś, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie zasad ogólnych, co może doprowadzić do trudnych do powetowania dla strony negatywnych skutków, gdyby się okazało, że decyzja cofająca lub ograniczająca pozwolenie okazała się błędna. Z tych względów słuszne byłoby umożliwienie stronie kwestionowania merytorycznej zasadności wezwania do usunięcia naruszeń na wcześniejszym etapie niż dopiero na skutek odwołania od decyzji - zwłaszcza z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności. Taką możliwość zapewnia tylko nadanie wezwaniu do zaniechania naruszeń formy decyzji administracyjnej. Z tych względów nie można zgodzić się z poglądem NSA, że wezwanie do zaniechania naruszeń nie może zostać dokonane w formie decyzji.Stwierdzić należy, że NSA dokonał błędnej wykładni art. 195 ust. 2 p.o.ś. polegającej na przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszeń nie powinno następować w formie decyzji, podczas gdy potrzeba ochrony jednostki i nakładanie konkretnych obowiązków w drodze wezwania do usunięcia naruszenia uzasadniają nadanie wezwaniu formy decyzji. Warto podkreślić, że w sprawie, w której NSA wydał cytowany wyrok, organ wezwał do usunięcia naruszeń w właśnie formie decyzji administracyjnej.